镇江 (略) 殷苏丹

引言

建设工程在招投标报价时，承包人采用不平衡报价策略经常发生。当工程实际施工过程中遇到变更，结算时就会产生因不平衡报价而引起的造价争议。本文通过实际案例的剖析，引用相关理论及文件指导作依据解决纠纷，更趋公平地维护了发承包双方的利益，也试图通过该文引起读者对此类造价问题的控制和解决方案进行研究探讨。

一、案例背景

(略) (略) 支路标准设计， (略) 段全长约1366.2米，红线宽度24米。标 (略) 、雨污水、土方、路灯、桥梁工程。本工程招标控制价3224.(略)元（其中专业工程暂估价(略)元），承包商中标价为2928.(略)元，报价下浮率为9.81%。合同价格形式为固定综合单价；合同工期2016年2月23日至2016年11月30日。合同约定：工程计价规则采用(略)《建设工程工程量清单计价规范》、《 (略) 政工程计价定额》（2014年）、《江苏省建设工程费用定额》（2014年）；工程量计算规则采用(略)《市政工程工程量计算规范》。 (略) 财政投资评审中心委托作结算协审。

二、争议焦点

(略) 灯单位工程中200KVA箱式变压器（制作、安装）清单项，招标控制综合单价为21.(略)元/台，投标综合单价为1.(略)元/台。项目实施过程中，依据《路灯工程图纸会审暨设计交底会议纪要》“因周边规划水系景观照明取消，从节约建设成本角度出发降低箱式变压器的容量，设计单位出具设计变更通知单：箱式变压器容量由原设计200KVA变更为160KVA”。工程结算时对于160KVA箱式变压器综合单价如何调整，产生争议。

三、焦点分析

1、承包商意见

根据合同约定，变更导致已标价工程量清单中无相同项目及类似项目单价的，相应的综合单价依据招标控制价编制方法确定单价。原200KVA箱变结算价按投标报价1.(略)元扣除；变更后160KVA (略) 场询价，设备价为18.(略)元（承包商提供了产品报价单及供货合同），按招标控制价的编制方法重新组价后，结算价为19.(略)元。

2、协审单位意见

（1）工程变更后，如果按承包商所报结算价，比原方案增加了17.85（19.15-1.30）万元，违背了业主为节约建设成本而降低容量的初衷。

（2）承包商投标时可能过度采用不平衡报价的策略，在不抬高总价以免影响中标的前提下，对于预计在施工过程中将大幅增加工程量的分部分项工程量清单尽可能调高报价，对于未来可能大幅减少或预计变更的分部分项工程量清单调低报价的方式，既维持投标报价的竞争力又获得超额利润，而使业主遭受额外的经济损失或权利侵害。

（3）分析各单位工程的下浮率与总报价下浮率对比：承包人总报价下浮率为9.81%， (略) 、雨水、土方单位工程下浮率分别为1.7%、3.67%和4.60%，小于总报价下浮率。而路灯单位工程的下浮率高达30%，远远大于总报价下浮率，说明存在不平衡报价情况。

（4） (略) 灯单位工程中“200KVA箱式变压器（制作、安装）”这一个清单项，招标控制价为21.(略)元/台，投标报价为1.(略)元/台，比控制价低93.98%，明显不属合理范围，该投标报价采用了过度的不平衡报价策略。

（5）审计依据：根据镇建价[2019]1号《关于明确建设工程计价管理相关问题的意见（二）》第三条不平衡报价引发的价格调整：

因非承包人原因删减了施工合同中某项原定工作时，应扣除原定工作的相关费用。考虑到承包人报价的不均衡情况，为维护合同公平，删减项目的分部分项清单综合单价及相关费用可参照以下原则进行确定及扣除：

当P1＜P0×（1-L）×（1-15%）时，按P0×（1-L）×（1-15%）×清单工程量扣除

式中：P0—发包人招标控制价相应项目的综合单价；

P1—承包人在工程量清单中填报的综合单价；

L—承包人报价浮动率

因工程变更引起原清单项目特征发生部分改变的，如发承包双方未在施工合同中约定其综合单价确定办法且因报价不均衡导致双方也无法协商一致时，可参照以上原则确定新的综合单价。结合合同内容该争议的解决完全适用上述方法。

（6）计算过程：P0=21.60，P1=1.30，L=9.81%

满足条件1.30＜21.60×（1-9.81%）×（1-15%），调减项200KVA箱变分部分项清单综合单价按21.60×（1-9.81%）×（1-15%）×1扣除，计算结果为16.56，调减项应扣除16.(略)元。

变更项目160KVA箱变按招标控制价的编制方法进行编制，重新组价后按承包人报价浮动率进行确定，计算结果为19.15×（1-9.81%）=17.27，变更应增加17.(略)元。

四、评审结论

在会同建设单位、监理单位与承包商进行了多次沟通后，双方同意该项设计变更按17.27（变更项目）-16.56（调减项）=0.(略)元进行调整结算。

五、案例启示

1、剖析不平衡报价的起因

不平衡报价法的本来定义应该为在总价基本确定的前提下如何调整内部各个子项的报价,以期既不影响总报价,又在中标后投入可尽早收回垫支于工程中的资金和获取较好的经济效益。

但在实际招投标报价过程中，很多承包商误解或刻意采用过度不平衡报价策略，意欲通过工程变更得获得超额利润，因而损害了发包人利益。

在结算审计工作中，常常遇到投标报价过低或过高的非正常现象（例如：调高工程量清单特征描述不清、有误或漏项的综合单价；调低预计后期工程量会减少或取消的综合单价；待实际施工过程中变更材料、规格型号等，从而重新组价）。这些现象应被认为是严重失实的报价，其目的是在工程结算中获取超额收益，不能归属于不平衡报价的范筹。非正常的过度不平衡报价在投标评标时应 (略) 理，比如废标、特别说明或承诺等方式，但由于评标委员会的“疏忽”而中标，就会产生结算时的矛盾。

2、影响不平衡报价的因素

工程量清单编制的质量对不平衡报价的影响较大，产生不平衡报价的本质是施工阶段对比招标清单工程量的变化，一个项目从招标到施工完成，没有设计变更，没有工程量变化，不平衡报价产生的影响就会很小。若招标工程量清单存在工程量计算错误、列项错误、漏项、清单特征描述存在歧义、专业划分不明确等缺陷，将会直接诱导投标人作不平衡报价方案，获取额外收益和同时侵害发包人利益。本案争议清单项也略有瑕疵，虽然未影响实质内容，但也会误导承包商觉得有理由调价：清单特征仅仅描述了主设备箱变型号为SC(B)10-200/10， (略) 灯箱式变压器系统线图中配电开关、配线方式等图纸体现的内容，建议特征描述应完整：增加“组合形式详见《路灯箱式变压器主接线图》S-IV-6页”，以减少可能引起的扯皮因素。

设计施工图合理性和规范性对不平衡报价的影响很大。施工图是工程量清单的编制依据，在招标阶段，若设计深度不够，提供的施工图不完善、不合理或与现场不匹配、有矛盾，会造成施工过程中出现大量设计变更，导致实际工程量与招标清单严重不符，为不平衡报价获取超额收益提供可乘之机。

3、约束和遏制不平衡报价的方法

建议国家建设主管部门制定更加细化、可操作性的管理制度和办法，对投标报价的调整比例、评标细则等作出详细规定，约束企业投标、评委评标行为，加大控制风险力度， (略) 场的良性竞争环境。

在开标后评标前，招标人可利用清标来核对、比较、筛选等方法来分析投标报价是否响应招标文件；分析分部分项工程量清单综合单价的合理性；是否存在过分高 (略) 场价格的价格（低于或高于招标控制分部分项综合单价的±15%为异常单价）等问题，对投标文件进行的基础性数据分析和整理，找出投标文件中可能存在疑义或显著异常的数据问题，剖析原因，给出专业意见，以此来遏制承包商的不平衡报价，注重变更时的价格因素，指导实际工作的开展。

4、针对不平衡报价的审计建议

工程项目招投标过程中的不平衡报价一种企业竞争行为，国家建设主管部门目前还没有相关的规范管理制度和办法。虽然《建设工程工程量清单计价规范》（GB(略)－2013）中有部分对数量改变等调整进行怎么调价的规定，但缺乏具体操作性，只是提供了不平衡报价的解决理论依据。该案例最终得以协商完结，得益于工程造价管理部门及时发布的具针对性可操作性的指导意见，为解决该问题提供了行业政策依据。建议我们审计人员经常归纳工作中的争议问题，提议行业或管理部门集中研究探讨，及时推出可行的解决方案，指导审计工作顺利开展，目的是在建设过程中尽可能公平公正地维护发承包双方的利益。

镇江 (略) 殷苏丹

引言

建设工程在招投标报价时，承包人采用不平衡报价策略经常发生。当工程实际施工过程中遇到变更，结算时就会产生因不平衡报价而引起的造价争议。本文通过实际案例的剖析，引用相关理论及文件指导作依据解决纠纷，更趋公平地维护了发承包双方的利益，也试图通过该文引起读者对此类造价问题的控制和解决方案进行研究探讨。

一、案例背景

(略) (略) 支路标准设计， (略) 段全长约1366.2米，红线宽度24米。标 (略) 、雨污水、土方、路灯、桥梁工程。本工程招标控制价3224.(略)元（其中专业工程暂估价(略)元），承包商中标价为2928.(略)元，报价下浮率为9.81%。合同价格形式为固定综合单价；合同工期2016年2月23日至2016年11月30日。合同约定：工程计价规则采用(略)《建设工程工程量清单计价规范》、《 (略) 政工程计价定额》（2014年）、《江苏省建设工程费用定额》（2014年）；工程量计算规则采用(略)《市政工程工程量计算规范》。 (略) 财政投资评审中心委托作结算协审。

二、争议焦点

(略) 灯单位工程中200KVA箱式变压器（制作、安装）清单项，招标控制综合单价为21.(略)元/台，投标综合单价为1.(略)元/台。项目实施过程中，依据《路灯工程图纸会审暨设计交底会议纪要》“因周边规划水系景观照明取消，从节约建设成本角度出发降低箱式变压器的容量，设计单位出具设计变更通知单：箱式变压器容量由原设计200KVA变更为160KVA”。工程结算时对于160KVA箱式变压器综合单价如何调整，产生争议。

三、焦点分析

1、承包商意见

根据合同约定，变更导致已标价工程量清单中无相同项目及类似项目单价的，相应的综合单价依据招标控制价编制方法确定单价。原200KVA箱变结算价按投标报价1.(略)元扣除；变更后160KVA (略) 场询价，设备价为18.(略)元（承包商提供了产品报价单及供货合同），按招标控制价的编制方法重新组价后，结算价为19.(略)元。

2、协审单位意见

（1）工程变更后，如果按承包商所报结算价，比原方案增加了17.85（19.15-1.30）万元，违背了业主为节约建设成本而降低容量的初衷。

（2）承包商投标时可能过度采用不平衡报价的策略，在不抬高总价以免影响中标的前提下，对于预计在施工过程中将大幅增加工程量的分部分项工程量清单尽可能调高报价，对于未来可能大幅减少或预计变更的分部分项工程量清单调低报价的方式，既维持投标报价的竞争力又获得超额利润，而使业主遭受额外的经济损失或权利侵害。

（3）分析各单位工程的下浮率与总报价下浮率对比：承包人总报价下浮率为9.81%， (略) 、雨水、土方单位工程下浮率分别为1.7%、3.67%和4.60%，小于总报价下浮率。而路灯单位工程的下浮率高达30%，远远大于总报价下浮率，说明存在不平衡报价情况。

（4） (略) 灯单位工程中“200KVA箱式变压器（制作、安装）”这一个清单项，招标控制价为21.(略)元/台，投标报价为1.(略)元/台，比控制价低93.98%，明显不属合理范围，该投标报价采用了过度的不平衡报价策略。

（5）审计依据：根据镇建价[2019]1号《关于明确建设工程计价管理相关问题的意见（二）》第三条不平衡报价引发的价格调整：

因非承包人原因删减了施工合同中某项原定工作时，应扣除原定工作的相关费用。考虑到承包人报价的不均衡情况，为维护合同公平，删减项目的分部分项清单综合单价及相关费用可参照以下原则进行确定及扣除：

当P1＜P0×（1-L）×（1-15%）时，按P0×（1-L）×（1-15%）×清单工程量扣除

式中：P0—发包人招标控制价相应项目的综合单价；

P1—承包人在工程量清单中填报的综合单价；

L—承包人报价浮动率

因工程变更引起原清单项目特征发生部分改变的，如发承包双方未在施工合同中约定其综合单价确定办法且因报价不均衡导致双方也无法协商一致时，可参照以上原则确定新的综合单价。结合合同内容该争议的解决完全适用上述方法。

（6）计算过程：P0=21.60，P1=1.30，L=9.81%

满足条件1.30＜21.60×（1-9.81%）×（1-15%），调减项200KVA箱变分部分项清单综合单价按21.60×（1-9.81%）×（1-15%）×1扣除，计算结果为16.56，调减项应扣除16.(略)元。

变更项目160KVA箱变按招标控制价的编制方法进行编制，重新组价后按承包人报价浮动率进行确定，计算结果为19.15×（1-9.81%）=17.27，变更应增加17.(略)元。

四、评审结论

在会同建设单位、监理单位与承包商进行了多次沟通后，双方同意该项设计变更按17.27（变更项目）-16.56（调减项）=0.(略)元进行调整结算。

五、案例启示

1、剖析不平衡报价的起因

不平衡报价法的本来定义应该为在总价基本确定的前提下如何调整内部各个子项的报价,以期既不影响总报价,又在中标后投入可尽早收回垫支于工程中的资金和获取较好的经济效益。

但在实际招投标报价过程中，很多承包商误解或刻意采用过度不平衡报价策略，意欲通过工程变更得获得超额利润，因而损害了发包人利益。

在结算审计工作中，常常遇到投标报价过低或过高的非正常现象（例如：调高工程量清单特征描述不清、有误或漏项的综合单价；调低预计后期工程量会减少或取消的综合单价；待实际施工过程中变更材料、规格型号等，从而重新组价）。这些现象应被认为是严重失实的报价，其目的是在工程结算中获取超额收益，不能归属于不平衡报价的范筹。非正常的过度不平衡报价在投标评标时应 (略) 理，比如废标、特别说明或承诺等方式，但由于评标委员会的“疏忽”而中标，就会产生结算时的矛盾。

2、影响不平衡报价的因素

工程量清单编制的质量对不平衡报价的影响较大，产生不平衡报价的本质是施工阶段对比招标清单工程量的变化，一个项目从招标到施工完成，没有设计变更，没有工程量变化，不平衡报价产生的影响就会很小。若招标工程量清单存在工程量计算错误、列项错误、漏项、清单特征描述存在歧义、专业划分不明确等缺陷，将会直接诱导投标人作不平衡报价方案，获取额外收益和同时侵害发包人利益。本案争议清单项也略有瑕疵，虽然未影响实质内容，但也会误导承包商觉得有理由调价：清单特征仅仅描述了主设备箱变型号为SC(B)10-200/10， (略) 灯箱式变压器系统线图中配电开关、配线方式等图纸体现的内容，建议特征描述应完整：增加“组合形式详见《路灯箱式变压器主接线图》S-IV-6页”，以减少可能引起的扯皮因素。

设计施工图合理性和规范性对不平衡报价的影响很大。施工图是工程量清单的编制依据，在招标阶段，若设计深度不够，提供的施工图不完善、不合理或与现场不匹配、有矛盾，会造成施工过程中出现大量设计变更，导致实际工程量与招标清单严重不符，为不平衡报价获取超额收益提供可乘之机。

3、约束和遏制不平衡报价的方法

建议国家建设主管部门制定更加细化、可操作性的管理制度和办法，对投标报价的调整比例、评标细则等作出详细规定，约束企业投标、评委评标行为，加大控制风险力度， (略) 场的良性竞争环境。

在开标后评标前，招标人可利用清标来核对、比较、筛选等方法来分析投标报价是否响应招标文件；分析分部分项工程量清单综合单价的合理性；是否存在过分高 (略) 场价格的价格（低于或高于招标控制分部分项综合单价的±15%为异常单价）等问题，对投标文件进行的基础性数据分析和整理，找出投标文件中可能存在疑义或显著异常的数据问题，剖析原因，给出专业意见，以此来遏制承包商的不平衡报价，注重变更时的价格因素，指导实际工作的开展。

4、针对不平衡报价的审计建议

工程项目招投标过程中的不平衡报价一种企业竞争行为，国家建设主管部门目前还没有相关的规范管理制度和办法。虽然《建设工程工程量清单计价规范》（GB(略)－2013）中有部分对数量改变等调整进行怎么调价的规定，但缺乏具体操作性，只是提供了不平衡报价的解决理论依据。该案例最终得以协商完结，得益于工程造价管理部门及时发布的具针对性可操作性的指导意见，为解决该问题提供了行业政策依据。建议我们审计人员经常归纳工作中的争议问题，提议行业或管理部门集中研究探讨，及时推出可行的解决方案，指导审计工作顺利开展，目的是在建设过程中尽可能公平公正地维护发承包双方的利益。