（一）规划背景

为加强程海生态环境的保护，按照云南省国土空间规划委员会办公室《关于开展九大高原湖泊流域国土空间保护和科学利用专项规划编制工作的通知》（云规委办〔2020〕7号）要求，特编制《云南省程海流域国土空间保护和科学利用专项规划（2021—2035年）》。

本规划全面贯彻落实生态文明思想和考察云南重要讲话精神的重大举措，是维护区域水资源平衡、保障生态系统安全的重要基础。本规划牢牢守住“湖泊是用来保护，不是用来开发”的底线，全面落实云南省治污水、治农业面源污染、治垃圾和改善湖泊水生态的“三治一改善”政策，坚持“一湖一策”精准施策，是云南省全面推行河长制湖长制、争当全国生态文明建设排头兵的重要抓手。

（二）规划主要内容

1.流域范围：程海流域，涵盖程海、主要入湖河流及相应汇水区范围，面积为318.3平方千米。

2.规划目标及战略

保护目标：以维护程海水质优良和生态系统健康为核心，湖泊水位恢复至1499.2米，水质稳定保持或优于国家地表水环境质量Ⅲ类标准（氟化物除外），主要入湖河流水质优于国家地表水环境质量Ⅲ类标准，优化生产、生活、生态共融共生模式，维持水生态系统健康、良性循环，全面形成有利于资源节约和生态环境保护的流域空间保护利用格局，实现高质量发展和高水平治理。

发展目标：长江经济带上游绿色发展先行区，两山实践创新示范基地，以文化体验、休闲康养、湖藻风情为一体的国家生态休闲旅游目的地。

规划指标体系：规划指标体系包括空间管控、保护治理和科学利用三大方面，共24项指标，约束性指标9项，预期性指标15项。约束性指标为：生态保护红线面积133.36平方千米；永久基本农田保护面积25.27平方千米；城镇开发边界面积1.00平方千米；耕地保有量4.*亩；生态保护核心区面积79.78平方千米；湖滨生态红线长度45.45千米；湖体水质类别（国控、省控断面）为Ⅲ类（氟化物除外）；化肥施用总量2100吨/年；程海流域城乡建设用地规模不超过8.29平方千米。

3.生态容量与发展规模：

资源环境承载力：用水总量控制下可供水承载总人口上限为10.*人，耕地承载的最大合理规模为98.50平方千米，城镇建设承载的最大合理规模约为1.55平方千米。

人口规模：2035年，程海流域总人口规模达到5.*人，其中常住人口4.*人，旅游当量人口1.*人。

4.?流域国土空间格局优化

总体格局：形成“一湖、两核、三区、多廊”的国土空间总体格局。

生态安全格局：塑造“一湖三区多廊”的生态安全格局。

农业绿色发展格局：构建“一环两区”的农业绿色发展格局。

城镇高质量发展格局：形成“一镇一区两点”的城镇高质量发展格局。

国土空间规划分区：分为生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区和城镇发展区，并制定分区管控措施及要求。

生态保护区指具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的自然区域，主要指生态保护红线、生态公益林以及湖滨生态红线范围内区域，重点加强生态资源保护与生态建设。

生态控制区为生态保护红线外，对山体、水体保育具有重要影响的区域，需要予以保留原貌、强化生态保育和生态建设，重点加强生态提升与生态保护修复。

农田保护区为永久基本农田相对集中需严格保护的区域，严格保护基本农田总量和质量，严密防控农业面源污染。

乡村发展区为满足农民集中生活、生产配套以及乡村振兴的区域。包括村庄建设区、村庄预留发展区、集体经济用地、旅游服务设施用地、园地、一般耕地。

城镇发展区为城镇开发边界内区域。在积极推进生态环境保护工作的前提下保证并提高居民生活质量水准，科学进行城镇建设以及基础设施建设，合理有序发展旅游产业。

空间控制线体系：按照国土空间规划要求划定三条控制线。

流域内生态保护红线面积133.43平方千米，占流域规划范围比重41.92%。按照国家关于生态保护红线管理规定进行管理。

流域内永久基本农田面积25.27平方千米，占流域规划范围比重的9.21%。严格按照《基本农田保护条例》（2011年修正）进行管理。

流域内城镇开发边界总面积1.00平方千米，占流域规划范围比重的0.32%。按照国家城镇开发边界管理规则进行管理。

程海“两线三区”的划定：两线为湖滨生态红线和湖泊生态黄线，其中：湖滨生态红线长度45.45千米，湖泊生态黄线长度73.57千米。三区为生态保护核心区、生态保护缓冲区及绿色发展区，其中：生态保护核心区面积79.78平方千米，占规划范围比重25.08%；生态保护缓冲区面积91.63平方千米，占规划范围比重28.80%；绿色发展区面积146.75平方千米，占规划范围比重46.12%。保护管控按《云南省人民政府关于九大高原湖泊“三区”管控的指导意见》（云政发〔2022〕25号）相关要求执行。

5.流域生态资 (略)

从生态系统整体性和流域系统性出发，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，紧紧围绕水质改善、水环境改善、水生态改善三位一体核心目标，强化流域空间管控、水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水灾害防治为主要任务，以“两线三区”和“退、减、调、治、管”为主要抓手，建立科学高效流域健康水循环系统，保障水域岸线管理有效落实，流域水环境质量全面提升，区域生态安全格局全面形成，生态系统稳定性有效提升，生态功能明显恢复，生态环境更加美好，切实建成人与自然和谐共处的绿色发展示范区。

全面落实“退、减、调、治、管”五字方针：将省委省政府“湖泊革命”攻坚战的治湖理念、治湖措施、治湖体制机制等新理念、新方法融入本次规划，从空间性方面严格制定“坚决退”“全面减”“精准调”“系统治”“严格管”空间管控措施。

以“两线三区”管控为核心，推进程海流域系统化治理。

生态保护核心区实行最严格的生态保护制度，提升水生态系统质量和稳定性，引导人口和产业逐步退出，最大限度减少人为干扰，筑牢湖泊生态安全底线。生态保护核心区实行正面清单管控，除合法合规保留的公共设施、文物、列入名录的历史文化名村及原住居民村落外，其他村庄（人口）、建（构）筑物、产业以及与生态保护治理无关的设施应当制定方案逐步退出，并制定存续期间管控措施。合法合规保留和暂不具备退出条件的，严格管控，可以开展必要的房屋修缮和污水处理等配套公共设施建设，做到垃圾、污水全收集全处理，确保不让垃圾、污水入湖。生态保护核心区禁止开展与程海保护无关的建设活动。在符合法律法规前提下，按照 (略) 人民政府批准，可以开展地质灾害防治工程、防洪防护安全工程、生态环保工程、执法船停靠码头和步道、廊道、绿道等公共设施建设。开展维护、修复和提升生态功能的活动应当严格按照规划进行。

生态保护缓冲区实行负面清单管控，引导人口和产业有序退出，增强湖泊生态净化能力、调节能力和修复能力，最大限度降低入湖污染负荷，实现湖泊生态扩容增量。引导和鼓励户籍人口有序向外迁移落户，鼓励分散居民点（村庄）逐步迁移至集中连片村落和城镇区，促进人口分布与资源环境承载能力相匹配。生态保护缓冲区禁止新增工业项目、商品住宅等项目，禁止审批高污染、高耗水、高耗能项目。与生态功能定位不符的开发性、生产性建设活动应当制定方案有序退出。生态保护缓冲区禁止扩大建设规模和村庄建设用地规模。依法经批准开展必要的乡村振兴、美丽乡村设施建设和民房修缮、改建、原址重建，不得突破村庄规划确定的边界以及管控要求。民房修缮、改建、原址重建，应当严格管控，提升环保标准，不得扩大原有规模。

绿色发展区应当科学确定城镇建设规模和城镇开发边界，严格管控建设用地总规模。新增建设用地主要用于保障基础设施、公共服务设施等民生项目用地，优先保障从生态保护核心区、生态保护缓冲区迁出的人口和产业用地需求。

一体化推进“三治一改善”行动。牢牢守住“湖泊是用来保护，不是用来开发”的底线。一体化推进治污水、治农业面源污染、治垃圾、改善湖泊水生态的“三治一改善”行动，坚持“一湖一策”精准施策。程海流域明确“三治一改善”三年行动项目11项，总投资约11.69亿元。

治污水：新建农村污水处理设施3座，新建农村污水处理设施覆盖自然村数量6个；新建、改造农 (略) 65.75千米。实施厕所革命改造农村户厕500座。

治农业面源污染：调整种植结构0.*亩；推进农药/化肥每年较上年减量1%；提高畜禽粪污综合利用率至90%；新建、改造灌区工程2个。

改善湖泊水生态：治理入湖河道15条，长度约31,67千米；实施水库连通工程2个；实施生态补水*万立方米；实施湖滨带生态修复0.*亩；实施面山生态修复0.*亩。

6.流域资源科 (略)

以绿色发展为指引，优化流域空间科学利用。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，合理确定城乡建设用地规模、国土开发强度等规划指标，以问题为导向，优化生产、生活、生态空间结构和城乡空间结构、镇村等级规模结构，从有利于湖泊保护和区域经济社会高质量发展的角度出发，合理利用国土空间资源。全面推进绿美建设，全面启动城镇、乡村、交通、河湖、景区等城乡绿化美化专项行动，深入推进城乡绿美三年行动，持续打造绿美城镇、交通、河湖、景区等示范。

7.用地布局规划：流域现状农用地226.86平方千米，占流域总面积的71.27%，未利用地为80.23平方千米，占流域总面积的25.21%，建设用地11.21平方千米，占流域总面积的3.52%。建设用地中村庄建设用地7.48平方千米，主要集中在程海周边地势相对平坦的区域；区域基础设施用地2.60平方千米，城镇建设用地面积0.43平方千米，主要为程海镇镇区建设用地。

流域规划农用地226.26平方千米，占总面积71.09%，建设用地为16.17平方千米，占总面积5.08%。未利用地为75.87平方千米，占总面积23.83%。建设用地中，城镇用地1.03平方千米，占土地总面积的0.32%；村庄用地7.26平方千米，占土地总面积的2.28%；区域基础设施用地7.31平方千米，占比2.30%；其他建设用地0.57平方千米，占比0.18%。

8.基础设施支撑体系：按照相关技术标准， (略) 交通、给排水、电力电信、环卫、综合防灾避险等专项规划，基础设施 (略) 政设施相衔接。

9.环境影响评价：明确环境保护总目标及分期目标，针对规划实施可能产生的潜在环境影响提出相关保护措施，并进行效益分析。

10.规划实施保障措施：建立国土空间规划管理监督信息系统；建立规划体检评估机制；推动建立差异化绩效评价与考核制度；加强规划联动；严格实施《云南省程海保护条例》和本规划，加大执法力度；加强宣传教育，增强公众保护意识等措施。

（三）程序履行情况

目前，流域专项规划成果已分别通过县级、市级、省级部门意见征求、部门暨专家联席审查和规委会会议审查，已按各级审查意见要求修改完善，并形成最终规划成果。

图1?程海流域“三区”管控规划图

图2 程海流域国土空间总体格局规划图

（一）规划背景

为加强程海生态环境的保护，按照云南省国土空间规划委员会办公室《关于开展九大高原湖泊流域国土空间保护和科学利用专项规划编制工作的通知》（云规委办〔2020〕7号）要求，特编制《云南省程海流域国土空间保护和科学利用专项规划（2021—2035年）》。

本规划全面贯彻落实生态文明思想和考察云南重要讲话精神的重大举措，是维护区域水资源平衡、保障生态系统安全的重要基础。本规划牢牢守住“湖泊是用来保护，不是用来开发”的底线，全面落实云南省治污水、治农业面源污染、治垃圾和改善湖泊水生态的“三治一改善”政策，坚持“一湖一策”精准施策，是云南省全面推行河长制湖长制、争当全国生态文明建设排头兵的重要抓手。

（二）规划主要内容

1.流域范围：程海流域，涵盖程海、主要入湖河流及相应汇水区范围，面积为318.3平方千米。

2.规划目标及战略

保护目标：以维护程海水质优良和生态系统健康为核心，湖泊水位恢复至1499.2米，水质稳定保持或优于国家地表水环境质量Ⅲ类标准（氟化物除外），主要入湖河流水质优于国家地表水环境质量Ⅲ类标准，优化生产、生活、生态共融共生模式，维持水生态系统健康、良性循环，全面形成有利于资源节约和生态环境保护的流域空间保护利用格局，实现高质量发展和高水平治理。

发展目标：长江经济带上游绿色发展先行区，两山实践创新示范基地，以文化体验、休闲康养、湖藻风情为一体的国家生态休闲旅游目的地。

规划指标体系：规划指标体系包括空间管控、保护治理和科学利用三大方面，共24项指标，约束性指标9项，预期性指标15项。约束性指标为：生态保护红线面积133.36平方千米；永久基本农田保护面积25.27平方千米；城镇开发边界面积1.00平方千米；耕地保有量4.*亩；生态保护核心区面积79.78平方千米；湖滨生态红线长度45.45千米；湖体水质类别（国控、省控断面）为Ⅲ类（氟化物除外）；化肥施用总量2100吨/年；程海流域城乡建设用地规模不超过8.29平方千米。

3.生态容量与发展规模：

资源环境承载力：用水总量控制下可供水承载总人口上限为10.*人，耕地承载的最大合理规模为98.50平方千米，城镇建设承载的最大合理规模约为1.55平方千米。

人口规模：2035年，程海流域总人口规模达到5.*人，其中常住人口4.*人，旅游当量人口1.*人。

4.?流域国土空间格局优化

总体格局：形成“一湖、两核、三区、多廊”的国土空间总体格局。

生态安全格局：塑造“一湖三区多廊”的生态安全格局。

农业绿色发展格局：构建“一环两区”的农业绿色发展格局。

城镇高质量发展格局：形成“一镇一区两点”的城镇高质量发展格局。

国土空间规划分区：分为生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区和城镇发展区，并制定分区管控措施及要求。

生态保护区指具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的自然区域，主要指生态保护红线、生态公益林以及湖滨生态红线范围内区域，重点加强生态资源保护与生态建设。

生态控制区为生态保护红线外，对山体、水体保育具有重要影响的区域，需要予以保留原貌、强化生态保育和生态建设，重点加强生态提升与生态保护修复。

农田保护区为永久基本农田相对集中需严格保护的区域，严格保护基本农田总量和质量，严密防控农业面源污染。

乡村发展区为满足农民集中生活、生产配套以及乡村振兴的区域。包括村庄建设区、村庄预留发展区、集体经济用地、旅游服务设施用地、园地、一般耕地。

城镇发展区为城镇开发边界内区域。在积极推进生态环境保护工作的前提下保证并提高居民生活质量水准，科学进行城镇建设以及基础设施建设，合理有序发展旅游产业。

空间控制线体系：按照国土空间规划要求划定三条控制线。

流域内生态保护红线面积133.43平方千米，占流域规划范围比重41.92%。按照国家关于生态保护红线管理规定进行管理。

流域内永久基本农田面积25.27平方千米，占流域规划范围比重的9.21%。严格按照《基本农田保护条例》（2011年修正）进行管理。

流域内城镇开发边界总面积1.00平方千米，占流域规划范围比重的0.32%。按照国家城镇开发边界管理规则进行管理。

程海“两线三区”的划定：两线为湖滨生态红线和湖泊生态黄线，其中：湖滨生态红线长度45.45千米，湖泊生态黄线长度73.57千米。三区为生态保护核心区、生态保护缓冲区及绿色发展区，其中：生态保护核心区面积79.78平方千米，占规划范围比重25.08%；生态保护缓冲区面积91.63平方千米，占规划范围比重28.80%；绿色发展区面积146.75平方千米，占规划范围比重46.12%。保护管控按《云南省人民政府关于九大高原湖泊“三区”管控的指导意见》（云政发〔2022〕25号）相关要求执行。

5.流域生态资 (略)

从生态系统整体性和流域系统性出发，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，紧紧围绕水质改善、水环境改善、水生态改善三位一体核心目标，强化流域空间管控、水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水灾害防治为主要任务，以“两线三区”和“退、减、调、治、管”为主要抓手，建立科学高效流域健康水循环系统，保障水域岸线管理有效落实，流域水环境质量全面提升，区域生态安全格局全面形成，生态系统稳定性有效提升，生态功能明显恢复，生态环境更加美好，切实建成人与自然和谐共处的绿色发展示范区。

全面落实“退、减、调、治、管”五字方针：将省委省政府“湖泊革命”攻坚战的治湖理念、治湖措施、治湖体制机制等新理念、新方法融入本次规划，从空间性方面严格制定“坚决退”“全面减”“精准调”“系统治”“严格管”空间管控措施。

以“两线三区”管控为核心，推进程海流域系统化治理。

生态保护核心区实行最严格的生态保护制度，提升水生态系统质量和稳定性，引导人口和产业逐步退出，最大限度减少人为干扰，筑牢湖泊生态安全底线。生态保护核心区实行正面清单管控，除合法合规保留的公共设施、文物、列入名录的历史文化名村及原住居民村落外，其他村庄（人口）、建（构）筑物、产业以及与生态保护治理无关的设施应当制定方案逐步退出，并制定存续期间管控措施。合法合规保留和暂不具备退出条件的，严格管控，可以开展必要的房屋修缮和污水处理等配套公共设施建设，做到垃圾、污水全收集全处理，确保不让垃圾、污水入湖。生态保护核心区禁止开展与程海保护无关的建设活动。在符合法律法规前提下，按照 (略) 人民政府批准，可以开展地质灾害防治工程、防洪防护安全工程、生态环保工程、执法船停靠码头和步道、廊道、绿道等公共设施建设。开展维护、修复和提升生态功能的活动应当严格按照规划进行。

生态保护缓冲区实行负面清单管控，引导人口和产业有序退出，增强湖泊生态净化能力、调节能力和修复能力，最大限度降低入湖污染负荷，实现湖泊生态扩容增量。引导和鼓励户籍人口有序向外迁移落户，鼓励分散居民点（村庄）逐步迁移至集中连片村落和城镇区，促进人口分布与资源环境承载能力相匹配。生态保护缓冲区禁止新增工业项目、商品住宅等项目，禁止审批高污染、高耗水、高耗能项目。与生态功能定位不符的开发性、生产性建设活动应当制定方案有序退出。生态保护缓冲区禁止扩大建设规模和村庄建设用地规模。依法经批准开展必要的乡村振兴、美丽乡村设施建设和民房修缮、改建、原址重建，不得突破村庄规划确定的边界以及管控要求。民房修缮、改建、原址重建，应当严格管控，提升环保标准，不得扩大原有规模。

绿色发展区应当科学确定城镇建设规模和城镇开发边界，严格管控建设用地总规模。新增建设用地主要用于保障基础设施、公共服务设施等民生项目用地，优先保障从生态保护核心区、生态保护缓冲区迁出的人口和产业用地需求。

一体化推进“三治一改善”行动。牢牢守住“湖泊是用来保护，不是用来开发”的底线。一体化推进治污水、治农业面源污染、治垃圾、改善湖泊水生态的“三治一改善”行动，坚持“一湖一策”精准施策。程海流域明确“三治一改善”三年行动项目11项，总投资约11.69亿元。

治污水：新建农村污水处理设施3座，新建农村污水处理设施覆盖自然村数量6个；新建、改造农 (略) 65.75千米。实施厕所革命改造农村户厕500座。

治农业面源污染：调整种植结构0.*亩；推进农药/化肥每年较上年减量1%；提高畜禽粪污综合利用率至90%；新建、改造灌区工程2个。

改善湖泊水生态：治理入湖河道15条，长度约31,67千米；实施水库连通工程2个；实施生态补水*万立方米；实施湖滨带生态修复0.*亩；实施面山生态修复0.*亩。

6.流域资源科 (略)

以绿色发展为指引，优化流域空间科学利用。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，合理确定城乡建设用地规模、国土开发强度等规划指标，以问题为导向，优化生产、生活、生态空间结构和城乡空间结构、镇村等级规模结构，从有利于湖泊保护和区域经济社会高质量发展的角度出发，合理利用国土空间资源。全面推进绿美建设，全面启动城镇、乡村、交通、河湖、景区等城乡绿化美化专项行动，深入推进城乡绿美三年行动，持续打造绿美城镇、交通、河湖、景区等示范。

7.用地布局规划：流域现状农用地226.86平方千米，占流域总面积的71.27%，未利用地为80.23平方千米，占流域总面积的25.21%，建设用地11.21平方千米，占流域总面积的3.52%。建设用地中村庄建设用地7.48平方千米，主要集中在程海周边地势相对平坦的区域；区域基础设施用地2.60平方千米，城镇建设用地面积0.43平方千米，主要为程海镇镇区建设用地。

流域规划农用地226.26平方千米，占总面积71.09%，建设用地为16.17平方千米，占总面积5.08%。未利用地为75.87平方千米，占总面积23.83%。建设用地中，城镇用地1.03平方千米，占土地总面积的0.32%；村庄用地7.26平方千米，占土地总面积的2.28%；区域基础设施用地7.31平方千米，占比2.30%；其他建设用地0.57平方千米，占比0.18%。

8.基础设施支撑体系：按照相关技术标准， (略) 交通、给排水、电力电信、环卫、综合防灾避险等专项规划，基础设施 (略) 政设施相衔接。

9.环境影响评价：明确环境保护总目标及分期目标，针对规划实施可能产生的潜在环境影响提出相关保护措施，并进行效益分析。

10.规划实施保障措施：建立国土空间规划管理监督信息系统；建立规划体检评估机制；推动建立差异化绩效评价与考核制度；加强规划联动；严格实施《云南省程海保护条例》和本规划，加大执法力度；加强宣传教育，增强公众保护意识等措施。

（三）程序履行情况

目前，流域专项规划成果已分别通过县级、市级、省级部门意见征求、部门暨专家联席审查和规委会会议审查，已按各级审查意见要求修改完善，并形成最终规划成果。

图1?程海流域“三区”管控规划图

图2 程海流域国土空间总体格局规划图