2024年4月12日，国家发展改革委和国家能源局联合发布《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确在新建和在建煤矿项目中优选出一批产能储备煤矿，保持煤炭产能合理充裕，增强煤炭供给弹性和灵活度，有效应对煤炭供应中的周期性和季节性波动等情形。到2030年，力争形成3亿吨/年左右的可调度产能储备，全国煤炭供应保障能力显著增强，供给弹性和韧性持续提升。

重点内容：实施意见是在2023年12月6日国家发展改革委发布《关于建立煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见》）后进行的正式发布。实施意见对建立产能储备煤矿的总体要求、工作规则、管理程序、配套支持政策、保障措施五个方面内容进行明确。政策实施目标，到2027 年力争形成一定规模的可调度煤炭产能储备，到2030 年力争建成3 亿吨/年的可调度产能储备。产能规则，主要包含设计产能、常规产能和储备产能三项标准，设计产能为常规产能与储备产能之和，储备产能占设计产能比重分为20%、25%、30%三档。常规产能为正常生产产能，储备产能在调峰、应急状态下按国家统一调度释放。主要申报条件，对申报范围、运输条件、应用等方面提出相关要求。为新建、在建煤矿项目，矿区外运便利、运力充足，同时产出煤炭主要用于发电供热及民生用能需求，按照要求签订电煤中长期合同，但释放储备产能生产的商品煤不再承担地方中长期合同签订任务。配套支持政策，包括产能置换优惠、一定条件下允许上浮设计产能规模和储备产能规模不占用新增产能指标。如根据20%、25%、30%占比建设储备产能的煤矿，其新增产能的60%、80%、100%免除产能置换。此外，煤矿在符合一定开采、政策等条件时，可申请在矿区总体规划基础上上浮设计产能，最大增幅原则上低于规划规模的30%。实施机制，针对储备产能煤矿，在煤炭供需形势总体平衡时，按常规产能生产，当供需转向紧张时，国家 (略) 场供需以及价格是否超出合理区间等情况，对储备产能实施统一调度，确定储备产能释放区域、调度规模、供应保障目标等，指导按设计能力“向上弹性生产”。

简要分析：

一是与《征求意见》相比，《实施意见》做了优化调整。安全要求更高，在建设阶段增加“要加强建设安全管理，严格执行安全设施‘三同时’制度”要求，在生产阶段增加了“要切实加大安全生产投入，强化隐患排查治理，不断增强安全供应保障能力”要求；申报条件放宽，删除“设计产能不低于*吨/年”和“为五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿”的硬性要求；申报更加灵活性，在申报流程中，删除“国家能源局定期组织各地集中申报”，煤企（含央企）可根据自身实际情况制产能储备建设方案并提出申请，省级相关部门初审后，上报国家能源局审核；确认更加严谨，在确认程序中，增加“评估”环节，施行“先评估、后确认”，并明确“优先支持山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿”；由被动触发调整为主动启用，将“触发机制”改为“启用机制”，启用条件除价格因素外新增“ (略) 场供需”因素；职责更加明确，进一步理清国家和地方两级职责，明确了国家层面“综合协调、督促指导、研究解决重大问题”等职责，省级层面“开展检查、责令整改、违规处罚”等职责。

二是《实施意见》的出台意义重大。一方面为我国新型能源体系建设提供保障。当前，我国可再生能源装机快速增长，但极端气候频发及新能源出力不均衡，对清洁能源发电的稳定性造成威胁，使能源系统对煤炭需求的影响被时段性放大。在此背景下，加快建设煤炭产能储备，提高煤炭供应弹性，是建设新型能源体系的必然要求。另一方面有利于构建“资源-产能-产品”三级储备体系。此次政策出台，补齐了煤炭三级储备体系中“产能”储备的短板，为保障煤炭安全稳定供应奠定了坚实基础。其中产品储备应 (略) 场波动、产能储备应 (略) 场波动、资源储备则是应 (略) 场波动，三级储备体系协同联动，可有效发挥能源兜底保障作用。

相关建议：从国家层面看，一是进一步出台政策配套的实施方案。《实施意见》总体设计了煤矿产能储备的总体要求、工作原则和管理程序等，但部分实施细节尚不明确，需要配套实施方案，以便政策执行。如未制定产能储备煤矿竣工验收标准，未明确产能储备煤矿从接收调度到组织生产的具体时间跨度，未建立产能储备煤矿的纳入、核验和退出评价机制。同时，还需不断优化调整“应急状态”启动标准，形成预警、预产、保产三级机制，为煤矿启动储备产能留足准备时间。二是后期可适当扩大储备煤矿建设范围。后期随着第一批产能储备煤矿的建设探索，可将产能储备煤矿建设的范围进一步扩大到生产运行煤矿，确保“能建尽建”，形成可产可储、动态调整的全范围产能储备煤矿建设清单。三是加大对产能储备煤矿的政策支持。未来随着新型能源体系建设加快推进，我国的煤矿建矿需求将不断减弱，届时《实施意见》中的政策支持效果将大打折扣，可能无法充分调动承建单位积极性。可参考“煤电容量电价机制”，充分考虑产能储备煤矿对能源系统的贡献和成本，积极推动煤炭定价机制改革，探索建立“两部制煤炭价格机制”，保障产能储备煤矿经营效益。

2024年4月12日，国家发展改革委和国家能源局联合发布《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确在新建和在建煤矿项目中优选出一批产能储备煤矿，保持煤炭产能合理充裕，增强煤炭供给弹性和灵活度，有效应对煤炭供应中的周期性和季节性波动等情形。到2030年，力争形成3亿吨/年左右的可调度产能储备，全国煤炭供应保障能力显著增强，供给弹性和韧性持续提升。

重点内容：实施意见是在2023年12月6日国家发展改革委发布《关于建立煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见》）后进行的正式发布。实施意见对建立产能储备煤矿的总体要求、工作规则、管理程序、配套支持政策、保障措施五个方面内容进行明确。政策实施目标，到2027 年力争形成一定规模的可调度煤炭产能储备，到2030 年力争建成3 亿吨/年的可调度产能储备。产能规则，主要包含设计产能、常规产能和储备产能三项标准，设计产能为常规产能与储备产能之和，储备产能占设计产能比重分为20%、25%、30%三档。常规产能为正常生产产能，储备产能在调峰、应急状态下按国家统一调度释放。主要申报条件，对申报范围、运输条件、应用等方面提出相关要求。为新建、在建煤矿项目，矿区外运便利、运力充足，同时产出煤炭主要用于发电供热及民生用能需求，按照要求签订电煤中长期合同，但释放储备产能生产的商品煤不再承担地方中长期合同签订任务。配套支持政策，包括产能置换优惠、一定条件下允许上浮设计产能规模和储备产能规模不占用新增产能指标。如根据20%、25%、30%占比建设储备产能的煤矿，其新增产能的60%、80%、100%免除产能置换。此外，煤矿在符合一定开采、政策等条件时，可申请在矿区总体规划基础上上浮设计产能，最大增幅原则上低于规划规模的30%。实施机制，针对储备产能煤矿，在煤炭供需形势总体平衡时，按常规产能生产，当供需转向紧张时，国家 (略) 场供需以及价格是否超出合理区间等情况，对储备产能实施统一调度，确定储备产能释放区域、调度规模、供应保障目标等，指导按设计能力“向上弹性生产”。

简要分析：

一是与《征求意见》相比，《实施意见》做了优化调整。安全要求更高，在建设阶段增加“要加强建设安全管理，严格执行安全设施‘三同时’制度”要求，在生产阶段增加了“要切实加大安全生产投入，强化隐患排查治理，不断增强安全供应保障能力”要求；申报条件放宽，删除“设计产能不低于*吨/年”和“为五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿”的硬性要求；申报更加灵活性，在申报流程中，删除“国家能源局定期组织各地集中申报”，煤企（含央企）可根据自身实际情况制产能储备建设方案并提出申请，省级相关部门初审后，上报国家能源局审核；确认更加严谨，在确认程序中，增加“评估”环节，施行“先评估、后确认”，并明确“优先支持山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿”；由被动触发调整为主动启用，将“触发机制”改为“启用机制”，启用条件除价格因素外新增“ (略) 场供需”因素；职责更加明确，进一步理清国家和地方两级职责，明确了国家层面“综合协调、督促指导、研究解决重大问题”等职责，省级层面“开展检查、责令整改、违规处罚”等职责。

二是《实施意见》的出台意义重大。一方面为我国新型能源体系建设提供保障。当前，我国可再生能源装机快速增长，但极端气候频发及新能源出力不均衡，对清洁能源发电的稳定性造成威胁，使能源系统对煤炭需求的影响被时段性放大。在此背景下，加快建设煤炭产能储备，提高煤炭供应弹性，是建设新型能源体系的必然要求。另一方面有利于构建“资源-产能-产品”三级储备体系。此次政策出台，补齐了煤炭三级储备体系中“产能”储备的短板，为保障煤炭安全稳定供应奠定了坚实基础。其中产品储备应 (略) 场波动、产能储备应 (略) 场波动、资源储备则是应 (略) 场波动，三级储备体系协同联动，可有效发挥能源兜底保障作用。

相关建议：从国家层面看，一是进一步出台政策配套的实施方案。《实施意见》总体设计了煤矿产能储备的总体要求、工作原则和管理程序等，但部分实施细节尚不明确，需要配套实施方案，以便政策执行。如未制定产能储备煤矿竣工验收标准，未明确产能储备煤矿从接收调度到组织生产的具体时间跨度，未建立产能储备煤矿的纳入、核验和退出评价机制。同时，还需不断优化调整“应急状态”启动标准，形成预警、预产、保产三级机制，为煤矿启动储备产能留足准备时间。二是后期可适当扩大储备煤矿建设范围。后期随着第一批产能储备煤矿的建设探索，可将产能储备煤矿建设的范围进一步扩大到生产运行煤矿，确保“能建尽建”，形成可产可储、动态调整的全范围产能储备煤矿建设清单。三是加大对产能储备煤矿的政策支持。未来随着新型能源体系建设加快推进，我国的煤矿建矿需求将不断减弱，届时《实施意见》中的政策支持效果将大打折扣，可能无法充分调动承建单位积极性。可参考“煤电容量电价机制”，充分考虑产能储备煤矿对能源系统的贡献和成本，积极推动煤炭定价机制改革，探索建立“两部制煤炭价格机制”，保障产能储备煤矿经营效益。