2024年7月30日， (略) 办公厅关于印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》(以下简称《方案》)，分3个阶段作出工作部署：第一阶段是至2025年，着力完善碳排放统计核算体系。第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，确保如期实现碳达峰目标。第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，推动碳排放总量稳中有降。

主要内容：一是能耗双控和碳排放双控之间的联系和区别。两项政策联系紧密，都对化石能源消费形成制约，都旨在推动可持续发展，“双控转向”体现了“双控”考核机制逐步优化健全，更加聚焦降碳导向，是国家能源发展从“控能”向“降碳”的转变。整体来看，两者“调控”对象不同：能耗双控同时对化石能源和非化石能源进行管理与限制，碳排放双控只对温室气体排放进行限制，对于无温室气体排放的非化石能源消费不限制；“调控”范围不同：能耗双控仅针对能源消费活动，碳排放双控除能源消费活动外，还包括非能源活动所产生的排放，如工业生产过程排放、废弃物处理排放、农业排放等；“调控”导向不同：能耗双控以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，碳排放双控以绿色低碳发展为导向。二是能耗双控和碳排放双控政策实施现状。当前，我国同时存在着“能耗双控”和“碳排放双控”两套政策机制，“能耗双控”施行早且已形成体系化、标准化的机制，约束力更强，而“碳排放双控”制度体系尚处于完善阶段。在指标管控上，随着我国可再生能源迅猛发展，单位能源所排放的二氧化碳快速下降，“碳强度”较“能耗强度”指标管控更易。在考核过程中，由于碳排放的直接监测统计还存在着较大的困难，各个地区的二氧化碳排放数据主要是通过能源消耗来加以推算，加之碳排放涉及范围更广，因此，“能耗双控”较“碳排放双控”更具操作性。在政策影响力上，“碳排放双控”政策目前还缺乏强有力的行政手段，而“能耗双控”已成为我国节能减排的一项关键指标，是项目审批、地方政府考评等的重要依据，影响力也更明显。

简要分析：碳排放统计核算是碳排放双控的基础能力，要完善碳排放统计核算体系，需重点关注三个方面的问题。一是碳排放核算标准不统一的问题。国家发展改革委于2013-2015年*续发布包括发电、化工、钢铁等24个行业的温室气体排放核算方法与报告指南，以及在此基础上国家标准委印发了12个行业的“企业温室气体排放核算和报告”系列国家标准，是当前 (略) 场MRV（监测、报告、核查）机制的重要支撑，但是指南与国标的测算口径存在部分不一致，例如对于石化、化工等行业外供热力是否折算相应碳排放进行扣除，两者的处理方式不同。“十四五”期间，生态环境部印发的《企业温室气体排放核算与报告指南发电设施》，对于发电行业的碳排放核算范围和计算方法要求与上述指南和国标也有一定区别。同时，建筑行业碳排放计算的方法和口径执行2019年实施的《建筑碳排放计算标准》规定，独立于指南与国标。在碳足迹国际核算、衔接与互认等方面也存在相关标准不统一的问题。二是碳排放统计核算机制不完善的问题。一方面体现在?不同地区统计核算存在显著的差异，?能源统计数据主要来源于国家及各省份的统计年鉴，?部分省份的部分年份统计数据不完整或未公布，?尤其是在能源平衡核算体系方面存在漏洞。另一方面体现在能源统计数据与排放核算不衔接，?由于能源消耗的统计渠道多且标准不统一，?导致能源统计数据与排放核算之间存在不衔接的问题。同时，?在统计核算中缺乏碳汇数据的整合，?影响碳排放统计核算的全面性和准确性。?此外，?由于统计方法较为单一，?造成数据统计的偏差。?例如，?煤炭品种的分类未按照煤本身的成分进行区分，?导致排放系数有差异，?进而影响碳排放数据的准确性。三是碳排放统计核算涵盖不全面的问题。国家发展改革委2011年发布《省级温室气体编制指南》，明确了温室气体清单覆盖范围包括能源活动、工业生产过程、农业活动、土地利用变化和林业、废弃物处理五大领域的六种温室气体排放。生态环境部2021年印发的《省级二氧化碳排放达峰行动方案编制指南》，提出了明确的区域二氧化碳排放达峰目标、路线 (略) 径。尽管两项指南均依据地区能源平衡表进行碳排放核算，但在排放分析方法学的口径、方法和取值等方面均存在很大不同，后者仅纳入能源活动直接CO₂排放和电力调入间接CO₂排放，涵盖范围远小于前者。

工作建议：?一是统一标准，建立不同场景下的核算方法和标准体系。鉴于碳排放统计核算的外延与内涵较能源统计更广也更复杂，且存在着核算边界、口径、方法和取值等方面的众多差异。可通过试点推进和深入研究，建立不同场景下科学的碳排放统计核算方法和标准，既保证方法的科学性和统计的准确性，又保证标准的适用性和可操作性，形成统一规范的碳排放统计核算体系。二是协同推进，建立更加完善的碳排放双控制度体系。碳排放双控制度的建立健全， (略) 场与碳资产管理、 (略) 场、绿色金融等领域的全面助力，需要发改、生态环境、统计、市场监管等各部门的政策协同，在做好碳排放统计核算能力建设的基础上，不断完善多部门、多领域、各区域联动协同，建立以降碳为目标的要素指标制度体系。三是分类实施，针对性做好重点行业节能降碳工作。针对碳排放的三类测算口径（能源活动直接排放、工业过程直接排放和外购电力热力间接排放），通过各行业能效水平提升和能源消费结构优化，控制能源活动直接排放；通过钢铁、化工、水泥、有色等重工业领域 (略) 线的调整，降低工业过程直接排放，如热碳驱动改为电氢驱动、碳还原改为氢还原等；通过能源生产结构的优化，减少外购电力热力间接排放。

2024年7月30日， (略) 办公厅关于印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》(以下简称《方案》)，分3个阶段作出工作部署：第一阶段是至2025年，着力完善碳排放统计核算体系。第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，确保如期实现碳达峰目标。第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，推动碳排放总量稳中有降。

主要内容：一是能耗双控和碳排放双控之间的联系和区别。两项政策联系紧密，都对化石能源消费形成制约，都旨在推动可持续发展，“双控转向”体现了“双控”考核机制逐步优化健全，更加聚焦降碳导向，是国家能源发展从“控能”向“降碳”的转变。整体来看，两者“调控”对象不同：能耗双控同时对化石能源和非化石能源进行管理与限制，碳排放双控只对温室气体排放进行限制，对于无温室气体排放的非化石能源消费不限制；“调控”范围不同：能耗双控仅针对能源消费活动，碳排放双控除能源消费活动外，还包括非能源活动所产生的排放，如工业生产过程排放、废弃物处理排放、农业排放等；“调控”导向不同：能耗双控以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，碳排放双控以绿色低碳发展为导向。二是能耗双控和碳排放双控政策实施现状。当前，我国同时存在着“能耗双控”和“碳排放双控”两套政策机制，“能耗双控”施行早且已形成体系化、标准化的机制，约束力更强，而“碳排放双控”制度体系尚处于完善阶段。在指标管控上，随着我国可再生能源迅猛发展，单位能源所排放的二氧化碳快速下降，“碳强度”较“能耗强度”指标管控更易。在考核过程中，由于碳排放的直接监测统计还存在着较大的困难，各个地区的二氧化碳排放数据主要是通过能源消耗来加以推算，加之碳排放涉及范围更广，因此，“能耗双控”较“碳排放双控”更具操作性。在政策影响力上，“碳排放双控”政策目前还缺乏强有力的行政手段，而“能耗双控”已成为我国节能减排的一项关键指标，是项目审批、地方政府考评等的重要依据，影响力也更明显。

简要分析：碳排放统计核算是碳排放双控的基础能力，要完善碳排放统计核算体系，需重点关注三个方面的问题。一是碳排放核算标准不统一的问题。国家发展改革委于2013-2015年*续发布包括发电、化工、钢铁等24个行业的温室气体排放核算方法与报告指南，以及在此基础上国家标准委印发了12个行业的“企业温室气体排放核算和报告”系列国家标准，是当前 (略) 场MRV（监测、报告、核查）机制的重要支撑，但是指南与国标的测算口径存在部分不一致，例如对于石化、化工等行业外供热力是否折算相应碳排放进行扣除，两者的处理方式不同。“十四五”期间，生态环境部印发的《企业温室气体排放核算与报告指南发电设施》，对于发电行业的碳排放核算范围和计算方法要求与上述指南和国标也有一定区别。同时，建筑行业碳排放计算的方法和口径执行2019年实施的《建筑碳排放计算标准》规定，独立于指南与国标。在碳足迹国际核算、衔接与互认等方面也存在相关标准不统一的问题。二是碳排放统计核算机制不完善的问题。一方面体现在?不同地区统计核算存在显著的差异，?能源统计数据主要来源于国家及各省份的统计年鉴，?部分省份的部分年份统计数据不完整或未公布，?尤其是在能源平衡核算体系方面存在漏洞。另一方面体现在能源统计数据与排放核算不衔接，?由于能源消耗的统计渠道多且标准不统一，?导致能源统计数据与排放核算之间存在不衔接的问题。同时，?在统计核算中缺乏碳汇数据的整合，?影响碳排放统计核算的全面性和准确性。?此外，?由于统计方法较为单一，?造成数据统计的偏差。?例如，?煤炭品种的分类未按照煤本身的成分进行区分，?导致排放系数有差异，?进而影响碳排放数据的准确性。三是碳排放统计核算涵盖不全面的问题。国家发展改革委2011年发布《省级温室气体编制指南》，明确了温室气体清单覆盖范围包括能源活动、工业生产过程、农业活动、土地利用变化和林业、废弃物处理五大领域的六种温室气体排放。生态环境部2021年印发的《省级二氧化碳排放达峰行动方案编制指南》，提出了明确的区域二氧化碳排放达峰目标、路线 (略) 径。尽管两项指南均依据地区能源平衡表进行碳排放核算，但在排放分析方法学的口径、方法和取值等方面均存在很大不同，后者仅纳入能源活动直接CO₂排放和电力调入间接CO₂排放，涵盖范围远小于前者。

工作建议：?一是统一标准，建立不同场景下的核算方法和标准体系。鉴于碳排放统计核算的外延与内涵较能源统计更广也更复杂，且存在着核算边界、口径、方法和取值等方面的众多差异。可通过试点推进和深入研究，建立不同场景下科学的碳排放统计核算方法和标准，既保证方法的科学性和统计的准确性，又保证标准的适用性和可操作性，形成统一规范的碳排放统计核算体系。二是协同推进，建立更加完善的碳排放双控制度体系。碳排放双控制度的建立健全， (略) 场与碳资产管理、 (略) 场、绿色金融等领域的全面助力，需要发改、生态环境、统计、市场监管等各部门的政策协同，在做好碳排放统计核算能力建设的基础上，不断完善多部门、多领域、各区域联动协同，建立以降碳为目标的要素指标制度体系。三是分类实施，针对性做好重点行业节能降碳工作。针对碳排放的三类测算口径（能源活动直接排放、工业过程直接排放和外购电力热力间接排放），通过各行业能效水平提升和能源消费结构优化，控制能源活动直接排放；通过钢铁、化工、水泥、有色等重工业领域 (略) 线的调整，降低工业过程直接排放，如热碳驱动改为电氢驱动、碳还原改为氢还原等；通过能源生产结构的优化，减少外购电力热力间接排放。