2014年10月2号国务院印发的 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举 借。这是国务院首次发文全面规范 地方政府性债务管理，对地方政府性债务规模控制和预算管理提出了新的要求。同时，该文件提出了政府举债融资新机制PPP模式。

PPP模式（public private partnership）是指政府和企业通过合作方式，共同承担公共服务设 施的建设和运营，在合同协议中明 确双方的权利与义务，是公共基础设施中的一种项目运作模式。截止到2017年3月，财政部全国PPP综合信息平台的入库项目投资总规模约14.5万亿元、项目数量约1.23万个。PPP模式已在工程行业得到广泛的运用，该模式与传统管理模式存在较大差异，可有效控制工程造价，减少工程成本，提高投资效益。公私合营模式的运用大大增加了政府对公共基础设施的投资力度，保障社会资源的合理利用，吸引更多社会资本参与到公共服务中，提升项目稳定运营能力，具有 较强的现实意义。

本文以漳浦万安生态开发项 目一期市政道路工程为例进行深入分析研究，以期为市政工程领 域的造价控制提出合理化建议和 有利措施。

• 漳浦万安生态开发项目一期市政道路工程造价控制与管理的SWOT分析

（一）优势

1.融资方式的优势

PPP模式采用政府财政和民间 资本共同出资的方式，既能充分调动社会资本方的积极性，也能有利 解决政府资金紧张的问题。以漳浦万安生态开发项目一期市政道路工程为例，本项目采用PPP投资模式建设，纳入PPP投资范围的总投资约为95402.21万元（含建设期利 息5009.64万元），由6个子项目组成。其签约各方为社会投资人和 漳浦县政府出资人代表在项目所在 地漳浦县共同组建项目公司，项目 公司负责本项目的投资、融资、建设、运营、维护、移交和合同协议中约定的有关内容并承担相应的费 用和风险等工作。股东双方按股权比例出资，其中，县政府出资人代 表股权比例为10％，对应的注册资 本金为300万元。中标社会资本方股权比例为90％，对应的注册资本金为2700万元，出资方式为货币出资，项目资金通过股权融资。股权融资：设定提供不少于项目投资 估算总额的25％（约23850.55万 元）的项目资本金，其中，县政府 出资人代表占项目资本金总额10％ （约2385.06万元），中标社会资本方占项目资本金总额90％（约 21465.50万元），按股权比例以货币形式按建设进度逐步到位。投资回报机制：可用性付费＋绩效付费方式。资金来源通过股权融资和债务融资获得，确保漳浦万安生态开发项目一期市政道路工程所须的资金缺口得以充实。

2.风险分担、收益共享的优势

公私合营模式采用社会资本与政府出资的合作方式，该方式决定了项目的风险各自承担。由于政府在社会上享有较高的信誉，可以把项目风险控制在一定的范围内，漳浦万安生态开发项目一期市政道路工程中，县城乡规划建设局作为政府一方主要承担着本项目建设的政策风险、需求风险等，而安徽水利开发股份有限公司（联合）安徽三建工程有限公司为资金风险的主要承担者，安徽三建工程有限公司还是该项目运营的主要风险承担者，该单位具有丰富的施工运营经验，这也是该单位的显著优势，体现了PPP模式下风险分担、收益共享的特点。

3.PPP模式加速市政工程现代化建设

2014年至2019年11月，全国范围内纳入PPP管理库的项目为9399个，投资额达14.3万亿元。其中6216个落地项目中，市政工程达 到2579个，占比41.5％，超过排名第二的交通运输类（893个，占比14.4％）。可见，运用PPP模式推动市政工程现代化建设，具有广阔的发展前景。

• 劣势

1. PPP模式下的市政工程造价控制前期准备难度大

一方面，在该模式下，投资各方关系复杂，仅就政府方面而言有乡镇政府、交通局、财政局、规划局、公路管理局等部门参与，社会资本方面有融资、设计、建设、运营等单位参与，各方利益复杂。政府在该模式下存在管理经验不足问题，前期工作调控和审批难免存在缺漏。另一方面，造价的编制方法仍然采用定额编制，在项目前期准备阶段，造价编制相对落后，无法发挥造价控制管理功能。

1. PPP模式下的市政工程造价 控制专业机构及人才缺失

随着PPP模式的高速发展，市政工程造价控制专业机构及人才缺失、专业水平不足的问题逐渐暴露，这是影响PPP可持续发展的短板之一。PPP项目涉及基础设施和公共服务设施“全生命周期” 的管理，不论是从事咨询服务、项目投资、工程管理的PPP从业人员，还是作为政府的管理人员， 都需要很高的专业素养，需要对财务、法律、商务、金融和工程 管理等专业知识都有深刻的理解和实务经验。在我国大量缺乏市政工程造价控制PPP复合型人才，难以对PPP合作项目进行全方位的 规划、专业化的管理。

• 机遇

1.国家政策的支持近年来，随着我国允许社会资 本通过特许经营方式参与公共基础 设施的投资，PPP模式广受欢迎， 政府积极响应国家号召，出台多项 有针对性政策，如增大营改增范 围、结构性减免增值税，为PPP项 目开展提供了有利条件。

2.社会资本集聚效益显著 PPP模式通过“伙伴关系、风 险共担、利益共享”不断拓宽市场项目的融资渠道，能更积极地调动社会资本的力量；PPP模式在现阶段财政投资增加速度放慢的情况下，能更好地发挥引领作用，为集中办好事、办大事提供机会，同时PPP模式可通过平滑财政投入的方式让项目更具有可持续性，社会资本集聚效益更显著。

（四）挑战

1.法律制度不够完善

当前，我国大部分地区接触PPP这一新型运作模式的时日较短，相关法律只有框架性和原则性的政策，缺乏细化的制度规范。因此，在实际操作中，融资面临着权责不清、协调困难等问题。

1.项目信用风险

项目信用风险主要体现在政府无法按合同履行其相应义务， 损害社会资本方的利益。具体有以下几个原因：一是政府政策变动风险，政策的变动对PPP项目 的实施造成重大的影响，甚至导致项目无法如期履行。二是PPP 项目从策划到实施最长周期达30 年，如项目在实施过程遇到政府 换届，势必会导致监管方式不一致，政策不连贯，最终由于政府方原因无法落实。

2.政府角色难以转变

在以往的建设模式中，政府往往扮演着主导地位。而在PPP模式下，政府部门需要进行角色转变，由原来主导地位转变为合作角色，政府与企业是平等的合作关系。政府把建设、运营等方面权力交给企业方，政府自身主要关注管理质量。然而，很多政府部门难以适应这一角色转变。究其原因，政 府部门对PPP项目认识不足，以固有观念理解新领域，无法进入应扮演的监管角色。

• PPP模式下的市政工 程造价与控制管理应对措施
• 完善管理体系

首先，建立质量考核制度。政府和企业应完善管理体系，明 确各方岗位责任，对各岗位作出尽可能完备、细致的规定，以便在实施责任追究时能够确定相应 的责任主体，保质保量完成工程项目。政府方与企业单位应把质 量要求写在合同中，在实施过程企业与政府应及时沟通，对有变更的工程量应及时核对并确认，核对相应的工程造价，把控工程 质量的每个环节。

其次，健全奖惩制度。政府部门可对PPP模式实行奖罚机制，对较成功的工程案例进行表扬，总结经验，印制宣传册，便于业内人士交流借鉴。同时，针对失败的案例，对相应的项目总结教训，避免今后工作出现类似错误。

最后，完善行政管理保障制度。加强公司行政事务管理，理顺公司内部关系，使各项管理标准化、制度化，提高办事效率。

• 转变思路，调整定位

在市政工程建设中，政府、企业等各个部门应转变思路，政府部门不只是管理者，更是合作者，不应居高临下，应与企业和谐共处、优势互补，实现共赢。政府部门应严格按照 规章制度办事，抓好造价管理工作。PPP模式下，政府与任何参与者均应转变思路，调整定位，部门间都是平等的关系，都要按照PPP模式合同中的规定履行各自的义务。

• 政府应强化技术指导 PPP模式下，需要政府与私营单位间有效合作，注重双方对市政工程项目的配合度。这就需要政府发挥自身优势并为施工单位提供技术支持，对设计过程进行有效控制，保证设计工作更合理、更实用。对设计工作加以思考的同时，也应结合考虑项目的地质条件及工程环境，以提供设计的可靠性，减少变更，减少造价控制的难度，提高工程造价管理的有效性。

（四）注重人才引进和培育

PPP模式需要专业的工程管理、财务、金融、商务、法律等混合型技术人才，在PPP人才培养上，应采用“外聘”与“自培”相 结合的培养模式，着力按照市场化原则引进公司急需的法律、商务专业人才。但仅仅靠人才引进并不能 满足PPP业务发展对人才多元化的需求，大量的人才还是需要公司“自培”，公司可以设立PPP人才管理库，将相关人员纳入管理库中，定期开展PPP专业知识培训，强化理论学习，通过实践操作，加强相关人员知识交流，培养满足PPP项目的人才。此外，在高校可开展“毕业 论文PPP引导计划”，为PPP领域培 养储备人才。

作者：翁珍燕

单位：福建省交通规划设计院有限公司

文章来源：《中国招标》 2021年第6期