一、发展现状及面临的形势

(一)发展现状。

“十三五”时期，在滁州市民政局，明光市委、市政府的正确领导下，在各有关方面共同努力下，我市养老服务业取得了较快发展。

1.养老服务业发展的体系基本建立。“十三五”期间，我市养老服务体系建设投入资金1.2亿元，2020年为4738万元，比2016年翻一番。全市共有养老机构26所，其中公办敬老院10所、公建民营敬老院11所、民办养老机构4所、社会福利院1所。通过建立完善农村老人探视走访制度，为农村敬老院购买综合责任保险，全力落实好各项养老服务政策，初步形成“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、医养融合”的养老服务体系。

2.机构养老服务保障能力明显增强。按照“政府主导、社会参与，公办民办并举”的发展思路，支持和鼓励养老服务机构发展，养老机构的数量及床位数大幅度增加，机构养老保障能力明显增强。一是加大公办养老机构建设力度。2016年以来，我市完善建设乡镇街道养老院18个，投入资金784万元，建筑面积14万平方米，床位2970张。2019年，我市8家公办农村敬老院顺利完成招标程序，转型为“公建民营”模式，并投入运营。目前，剩余10家公办农村敬老院社会化运营项目已通过第三方机构完成资产审计，计划今年年底可全面完工。二是鼓励和支持社会力量兴办养老机构。对具备独立法人资格，并依法在民政部门备案登记的民办养老机构，按照实际新增床位数和实际入住人数，分别给予一次性建设补助和日常运营补贴。2016年以来，累计向社会养老机构发放一次性建设补贴25.8万元，日常运营补贴444.2万元。市民政、残联等单位与惠民医院合作，成立“失能、半失能、失智老人集中照护区”，并于2018年年底投入使用，通过政府购买服务，为农村敬老院失能、半失能、失智老人提供集中护理和更好的健康照护，有效解决了农村敬老院护理能力薄弱的问题。截至2020年7月，全市共有各类养老服务机构26家、养老床位数3564张，其中公办养老机构19家、床位数3040张，民办养老服务机构7家、床位数594张。全市平均每千位老年人拥有养老床位数达到31张。三是提高养老机构安全运行水平。对养老机构安全进行经常性检查督察，着力解决各类安全隐患，确保了养老服务机构的安全运行。累计投入200余万元更换、改造敬老院消防设施，全面消除安全隐患。

3.大力推进社区居家养老服务。一是建成覆盖全市的居家养老服务智慧网络信息平台。2018年，我市通过公开招标引入江苏禾康智慧养老公司，以政府购买服务方式投入150.7万元，利用“互联网+”建立县级居家养老服务综合信息平台及政府购买居家养老服务项目，为有明光户籍且在社区常住的散居特困供养人员、70周岁及以上的低保对象、重点优抚对象和80周岁以上享受高龄补贴的老年人提供个人信息档案建立、健康管理、紧急救援、远程定位、家政保洁、助餐助浴等免费居家养老服务。共为服务对象发放老人专用手机、节日慰问等活动51次，服务照料429位老人，累计服务12388余次，累计服务时长约3万多小时，回访2720余人次。二是积极开展社区居家养老服务试点工作。以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，形成了提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务模式。截至2020年7月，全市13个城市社区全部开展了社区居家养老服务试点。享受政府购买服务老年人数429人。三是努力推进养老服务机构体系化建设。2018年以来，我市分步骤实施养老服务三级建设计划，现已完成1个县级养老服务指导中心、4个街道养老服务中心、8个乡镇养老服务指导中心、15个社区养老服务站和37个村级养老服务站建设。其中，吕郢社区、龙山社区、花园社区、韩山社区等社区老年人日间照料中心定期开展系列活动，有效丰富老年人精神生活，获社区群众广泛好评。今年将持续建设5个乡镇养老服务中心、20个村级养老服务站，计划年底实现三级中心建设覆盖率达100%，逐步优化社区居家养老服务供给。

4.建立健全老年人优待长效机制。一是完善城镇和农村特困人员集中供养制度。针对我市农村敬老院建设相对滞后，农村特困人员集中供养率比较低的特点，我市结合实际，进一步细化有关规定，形成了当地特困人员供养细则，在特困人员供养服务机构的规划与建设、服务对象、供养内容、内部管理、人员和经费保障以及相关法律责任等方面进行了明确的规定。截至2020年7月，我市农村特困人员基本生活标准提高到每人每月不低于900元，其中集中供养和分散供养财政补助标准分别提高到每人每月不低于700元和640元。将城市特困人员基本生活标准提高到每人每月不低于1250元，其中集中供养和分散供养财政补助标准分别提高到每人每月不低于950元和900元。二是统筹建立高龄补贴制度。2015年我市印发《明光市高龄津贴发放实施方案》，对具有明光市户籍且年满80周岁及以上的老年人发放高龄津贴。截至目前，全市共有15296人享受高龄补贴，2016年至2020年6月，累计发放高龄补贴2855万元。三是建立居家养老服务补贴制度。为进一步鼓励老年人接受社区居家养老服务,对具有明光市户籍的70周岁以上城乡低保发放居家养老服务补贴，从2019年年底开始，将70周岁以上建档立卡贫困户纳入补贴范围，2016年至2020年，共发放居家养老服务补贴资金288.8万元。

5.推进医养融合发展。一是加强社区医养结合。出台《明光市医疗卫生养老设施规划(2018-2020)》，推进医疗卫生与养老服务相结合，全市18家农村敬老院全部与辖区卫生部门签订医疗协议，逐人建立健康档案，医生定期巡诊、坐诊。2019年末，全市二级以上医院4家，均开设老年病科，开设老年病科率100%；全市一级以上医疗卫生机构开设老年人“绿色通道”率100%；65周岁以上老年人健康体检率80.2%，上述指标均达到或超过 “十三五”安徽省老龄事业和养老体系建设规划目标。2019年3月、2020年6月，明西街道社区卫生服务中心和明光街道吕郢社区分别被省卫健委、省民政厅评为安徽省第二批、第三批“医养结合社区示范中心”。二是加强居家医养结合。建立家庭医生制度，为居家老年人提供家庭医生签约服务。为自愿签约的高龄、重病、失能、部分失能的居家老年人提供家庭出诊等上门服务，规范为居家老年人提供医疗服务项目。2019年末全市65周岁以上健康家庭医生签约7.3万人。

“十三五”期间，我市养老服务业发展取得了显著成绩。但与我市人口老龄化的形势要求以及广大老年人的养老服务需求相比，仍存在很大差距。主要表现为：一是养老服务基础设施建设滞后。全市养老服务基础设施建设总体投入不足，城乡社区为老年人服务设施数量少、条件差的问题仍比较突出，特别是城市社区已建住宅小区很难按照每百户15－20平方米标准配建养老服务设施，还需进一步加大投入力度。二是养老机构结构不合理，介护类和医护型养老床位不足，无法满足本地失能半失能老年人的医疗、康复和照护需求。三是社区居家养老的基础作用未能充分发挥，社区居家养老覆盖面窄，服务内容单一。四是部分乡镇街道农村敬老院管理经费不落实，养老服务水平低，导致床位空置率较高。五是养老护理员专业技能培训有待进一步加强。

（二）面临的形势。

截止2019年底，全市现有60周岁以上老年人10.5万人，65周岁以上老年人8万人。据市统计局预测，“十四五”时期，我市老年人口将进入一个快速增长期，到2025年，60周岁以上户籍老年人口将达到12万；65周岁以上人口将达到9.5万。人口老龄化加速发展将成为未来一个时期基本的市情特征之一。随着近年来工业化和城镇化的加速推进，大量青壮年劳动人口从农村流入城市，提高了农村实际老龄化程度。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期各类矛盾相交织。老年人生活照料、康复护理、医疗保健、精神慰藉等养老服务需求将急剧增加。同时，云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息化技术的快速发展，为优化服务流程、提高服务效率提供了条件，必将推动养老服务模式和管理模式的深刻转变。

二、指导思想、基本原则和总体目标

“十四五”期间我市养老服务将遵循以人为本、政府主导、以市场为主体、以服务本地老年人为主的指导原则，养老服务业发展逐步实现三个转变，即从注重特殊老年人群向全体老年人群的转变，从以中心城区为主向城乡一体均衡发展的转变，从政府为主向社会多方参与和助推产业发展的转变。

（一）指导思想。

全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以建设“中国水性涂料之都”为总抓手，以不断满足老年人日益增长的服务需求为出发点和落脚点，通过体制机制改革和制度政策创新，充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性，加快养老事业和产业的发展，积极利用战略机遇期，使发展养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要力量，使老年人共享社会经济改革与发展的红利。

（二）基本原则。

坚持养老服务业与经济社会协调发展，促进养老服务业健康、有序、持续发展；坚持与工业强市战略不动摇总体定位相协调；坚持多元发展、合力推动，进一步激发市场活力，形成政府、企业、社会和公民的动力机制；坚持以人为本、服务为先，推进老年人基本公共服务体系建设；坚持城乡统筹、分步实施，加大对农村的政策支持力度，突出重点，促进基本养老服务均衡发展；坚持改革创新，注重体制机制创新和法规制度建设。

（三）总体目标。

到2025年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的制度完善、规模适度、结构优化、布局合理、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系，全市机构养老床位数达到8325张，其中，康复护理床位数达到4163张，占机构床位数的50%。加强和改进农村敬老院和公办养老机构管理，进一步提升养老服务保障水平，提高入住率。扶持和培育一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成养老服务产业集群。实现养老服务与医疗康复、旅游休闲、文化教育、家庭服务、金融保险等相关领域互动发展，互补互促的养老服务新业态。

“十四五”期间明光市养老服务业发展主要指标

三、主要任务

（一）提高基本养老公共服务水平。

1.统筹养老服务设施规划和建设。立足于工业强市战略定位，统筹谋划养老设施发展布局，编制本市养老服务设施布局专项规划，按照每千名老人需拥有养老床位45张标准，根据老年人口数量和服务半径，分区分级规划设置养老服务设施。力争建设1所以医疗、康复、旅游为主、床位不低于500张的综合性社会养老服务中心，2所集生活居住、康复等为一体的养老综合体。“十四五”期间，新增各类养老床位4761张。

2.强化公办养老机构服务供给。强化公办保障性养老机构托底保障功能，继续加强托底保障性养老机构建设，不断提高服务保障水平。对城乡特困供养人员、孤老重点优抚对象实行政府供养，对低收入和失独老年人提供低偿的养护服务。优先保障政府供养对象中的失能失智老年人和老年残疾人集中养护需求。

3.健全居家养老服务网络。建立健全市县(区)、乡镇(街道)、村(社区)三级服务网络，城市街道和社区基本实现居家养老服务网络全覆盖；90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立老龄服务设施和站点。进一步完善居家养老服务信息平台建设，研发新的服务功能和信息功能包，完善上门服务质量监控机制。支持有条件的社区因地制宜地开设老年人日间照料、助餐配餐、康复保健及健康咨询与心理疏导、结对帮扶等服务项目。

4.加强农村养老公共服务设施建设。在满足农村特困供养对象集中供养需求的前提下，可通过改善设施条件、增强护理功能为其他老年人提供有偿养老服务，使之成为区域性养老服务中心。支持行政村、较大自然村建设互助性养老服务设施。鼓励整合利用农村社区服务中心、党建活动室、医疗卫生机构、文化教育单位等公共资源，增加为老服务功能。

5.开展家庭照料服务。实施家庭照料者培训项目，依托专业医疗机构、社区内的养老机构、助老服务社等专业社会组织，为照顾老人的家庭成员或家政人员提供培训，提高其专业照护能力。探索建立家庭照顾者支持计划，有条件的乡镇街道可给予家庭照顾者适当的照顾补贴。充分发挥社区日间照料中心的作用，鼓励部分床位供给充裕的养老机构提供老年人短期入住床位，为照顾老人的家庭成员提供助理服务、暂托服务（喘息服务）等支持性服务。创新人口迁移政策和出台相关优惠政策，鼓励儿女就近务工居住，巩固家庭成员赡养功能。

6.推进专业化的养老服务队伍建设。建立完善老年人护理员培训和评价机制，明确老年护理人员职业化、专业化的职业发展路径。推进市中心养老服务实训基地建设，为养老护理员提供岗位培训，对满足条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员给予相关补贴。开展“十佳最美护理员”的评选，营造良好氛围。

（二）充分发挥社会力量主体作用。

1.加快推进政府购买养老服务。制定购买服务目录和实施办法，创新资金投入方式，提高资金使用效益，支持社会组织参与养老机构和社区养老服务的运营管理。对承接城乡特困供养人员、孤老优抚对象、低收入老年人、失独老年人养老服务的民办养老机构和居家养老服务企业、组织，按规定给予政府购买服务补助。

2.鼓励社会力量兴办养老机构。抓好重大民办养老服务机构建设。进一步降低门槛、简化手续，落实土地、税费、信贷、购买服务等优惠政策，引导社会力量兴办养老机构。鼓励社会资本通过合作、租赁和购买的方式，对闲置的企业厂房、学校校舍、商业设施等进行改造，用于养老服务。支持国外、境外的企业、非政府组织和个人独资或者合资在我市举办养老机构，并享受同等待遇。进一步加大对养老机构的扶持力度，适当提高建设和运营补贴标准。到2025年，社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到50%以上。

3.统筹利用各类社会养老资源。加强养老服务与其他社区和公共服务设施的功能衔接，发挥综合效益。盘活闲置的设施，鼓励其开展养老服务。农村集体所有的部分建设用地和未承包的部分土地、山林、水面、滩涂等，可以作为养老基地，依法开展流转经营，收益供当地老年人养老。

（三）积极推进养老服务与医疗卫生结合发展。

1.大力促进医养结合。支持养老机构内设医疗机构发展，养老服务床位数达到100张以上的可以内设卫生所、200张以上的可以内设老年病专科医疗机构，制定实施养老机构内设医疗机构设置标准和服务规范，适当增加诊疗护理服务许可项目和用药类别。加强规划引导，统筹设置医疗设施与养老设施，推动老年人医疗护理和生活护理的有机衔接。在建立激励补偿机制的基础上，社区卫生服务机构与所在市县养老机构建立合作机制，为养老机构收住的老年人上门提供基本医疗服务。到2025年底，公办养老机构床位总数中至少有50%将转化为护理床位，养老机构附设护理机构作为本省老年护理院的新类型，鼓励和支持养老机构积极申办，明确其设置标准、服务要求和管理规范。

2.探索建立长期护理保障制度。逐步提高失能护理床位在社会养老床位总量中的比重，基本满足全省高龄、失能老年人的刚性需求。公办养老机构要发挥托底作用，重点为城乡特困供养人员、低收入老人、失独老人、经济困难的失能、半失能老人提供无偿或低偿的护理服务。探索建立养老护理员特殊岗位补贴制度，切实提高养老护理员工资福利待遇。推行养老护理员职业资格考试认证与人才培训制度，并按规定给予职业培训补贴。

3.增加老年人护理服务资源供给。2025年底，本市老年人护理床位总数按照60岁及以上老年人户籍人口数的0.5%整体规划设置。鼓励社会力量参与举办老年人护理机构。规划新建的老年人护理院，优先考虑由社会资本兴办。

（四）加快推动养老服务的信息化发展。

1.发展智能化养老服务供给模式。依托已建的居家养老网络服务平台，整合社会养老服务资源，建立标准统一、互联互通、高效便捷的信息化养老服务网络。通过信息服务系统，为老年人提供网上和电话预约挂号、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等针对性服务项目。全面调查老年人基本现状和养老服务需求，规范收集养老服务行业基础数据；按照“分类建档、分层服务”的原则，为每位老年人建立个人服务需求档案；提供养老服务信息咨询服务，对接老年人服务需求和各类社会主体服务供给。

2.推广使用高智能化信息技术仪器。重点支持老年人呼叫服务系统建设，推广使用具有紧急救援、自动报警等功能的养老服务信息呼叫终端，充分运用云计算、物联网、移动互联网、大数据等现代信息技术，实现对老年人的主要生命体征等情况进行远程监测，为有服务需求的老年人提供应急呼叫服务。到2025年，高龄老人信息呼叫生命监护终端覆盖率达到50%。

（五）大力推动养老服务业创新发展。

1.培育发展养老服务产业。重点鼓励开发多功能瘫痪护理病床、医疗床等老年人家用护理设备，智能电动轮椅、智能拐杖、智能助听器与麦克风等老年人辅助器具。开发老年旅游休闲、健康、养生、文化、教育、消费养老、特殊用品等市场，参与养老护理业、社区老年服务业和老龄产业人力资源培训。鼓励、支持举办老年用品展销会，开办养老论坛，培育和发展老年消费市场。着力打造“生态养生”、“休闲度假”等特色养老服务产业园区，吸引市内外养老服务业知名企业入驻，形成一批产业链长、覆盖领域广、带动就业能力强的养老服务产业集群。

2.发展健康养老服务。大力发展养老健康养生服务业，鼓励建设一批具特色的现代养老、康复、康体、美体、养生产业群，打造一批有特色的康复康体养生项目。

四、重点项目

“十四五”期间，我市紧抓工业强市的机遇，进一步加大公共财政投入，吸引社会资本投入，新建一批养老服务重点项目，优化布局，进一步完善养老服务基础设施，为广大老年人提供更优质的养老服务保障。

（一）改扩建农村敬老院18所。预计投资0.19亿元，改扩建总规模7900平方米。进一步改善养老服务设施。

（二）建设2个区域性养老中心。预计投资0.57亿元，进一步完善多层次养老需求。

（三）建设1个智慧养老中心。预计投资2.5亿元，占地面积63.77亩，建设床位300张。

五、保障措施

（一）加强组织领导。

各级政府应充分认识加强养老服务业发展的意义，将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，加强责任考核。进一步加强沟通协调，完善工作机制，形成民政、财政、发展改革部门牵头，教育、公安消防、卫健、自然资源、住建、人力资源和社会保障、商务、税务、金融、市场监管等部门参与的工作机制，定期梳理养老服务业发展、社会养老服务体系建设情况和存在问题，研究推进加快养老服务业发展和社会养老服务体系建设的相关政策措施，加强对规划实施的督促检查，确保规划落实。充分发挥全市各级政府的组织和协调作用，加强对不同项目、不同服务的分类指导工作。

（二）完善政策法规体系。

坚持问题导向，着力解决影响和制约全市养老服务业发展的突出问题和瓶颈因素，为养老服务业快速健康发展提供政策支撑。制订支持养老服务业发展的土地政策，保障养老服务设施建设用地供应；研究出台困难家庭高龄失能老人养老服务补贴和重度残疾人护理补贴制度，解决特殊困难群体养老服务难题；落实国家对养老服务业发展的各项税收优惠政策和行政性收费减免政策等。

（三）建立经费保障机制。

建立人口老龄化状况与社会经济发展水平相适应的养老服务业投入机制，进一步加大公共财政的投入。探索通过事权的划分和根据区域经济状况，科学建立和完善养老服务业投入机制。建立养老服务业经费增长机制，民政本级彩票公益金要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业。根据当年户籍老年人口的增量，各乡镇街道应从财政预算中足额安排农村敬老院建设和管理资金。积极引导社会资金投入共同发展养老事业，形成民间资本、慈善基金、彩票收益等多元财力投入机制。

（四）深化体制机制改革。

创新社会养老服务管理体制和运行机制。转变政府职能，减少行政干预，深化事业单位改革，吸引社会力量参与，逐步使社会力量成为养老服务业的主体。营造平等参与、公平竞争的市场环境，满足养老服务多样化、多层次的需求。推进公办养老机构改制工作。研究制定关于推进公办养老机构管理服务体制改革的意见，明确公办养老机构的功能定位、服务对象和改革思路。激发公办养老机构的发展活力和内在动力。鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，参与养老设施建设。创新公办养老机构社会化运营管理，通过品牌连锁运营，或者单项服务外包、专项服务合作等方式推进社会化运营。

（五）加强督促检查。

明确各乡镇街道在养老服务业发展中的主体责任和任务目标，建立区域养老服务考核评价指标体系，将保障基本养老服务纳入政府绩效考核，将整合区域养老服务资源、满足多样化养老服务需求纳入社会评价体系。建立养老服务业指标评估体系，采取自查、督查、社会第三方评估并举的方式，开展年度和规划中期评估检查，做到公平公正公开，并向社会公布评估结果及报告，鼓励表扬成绩突出的先进单位和个人。