一、项目编号：ZZCG2022Q-GK-157

二、项目名称：浙江省航空应急救援飞机租赁及常态化备勤服务项目

三、相关当事人

四、基本情况

投诉人海直通用航空有限责任公司对浙江省航空应急救援飞机租赁及常态化备勤服务项目（编号：ZZCG2022Q-GK-157 标项3，以下简称本项目）采购文件质疑答复不满，于2022年11月16日向本机关提起投诉，本机关于2022年11月16日受理。经依法对本次政府采购活动的相关材料进行审查，现本案已审查终结。
投诉人海直通用航空有限责任公司诉称：投诉事项1：《质疑答复函》中关于机长外载荷飞行经历时间的答复没有就质疑问题进行实质性响应，且该答复与质疑事项4的回复评判标准不一致。事实依据：（1）质疑事项2回复称：“标项3的5架中型直升机以执行综合应急救援作业为主，专家们评审时认为局方的云执照中无外载荷作业时间记录，评审时仅根据公司提供的相关证明来确定机长的外载荷作业时间，故不加入评分标准。”，招标文件第四章“招标需求”中，明确标项3承担了“空中侦查勘测、空中指挥调度、空中消防灭火、空中紧急输送、空中搜寻救助、空中特殊吊载、空中应急通信、空中水上救援、应急救援演练、开展跨省救援飞行”等任务，多项涉及外载荷飞行，却没有在评分标准中设置“机长外载荷飞行经历时间”，违反了《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十一条。 （2）标项1、2、3都属于航空应急救援飞机租赁与常态化备勤服务项目，都承担着10项主要飞行任务（招标文件第42-44页），标项1和标项2分别对机长外载荷经历时间要求配置5分、10分；作为预算金额达1.166亿元、占项目总预算金额的76.7%的标项3没有对机长外载荷飞行经历时间要求配置分值。 （3）假设如《质疑答复函》中所述“评审时仅根据公司提供的相关证明来确定机长的外载荷作业时间，故不加入评分标准。”那么，类似的“绞车手和救生员”也是根据公司提供的相关证明来确定的（招标文件第38页），也应当不加入评分标准或降低分值。同一项目中的同类情况，却出现了不同的评判标准。法律依据1：《中华人民共和国民用航空法》（2021年4月29日修订版）第四十四条：“民用航空器的操作由机长负责，机长应当严格履行职责，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全。机长在其职权范围内发布的命令，民用航空器所载人员都应当执行。”；第四十六条：“飞行中，遇到特殊情况时，为保证民用航空器及其所载人员的安全，机长有权对民用航空器作出处置。”法律依据2：民航局政策法规司2022年1月29日发布的《解读<一般运行和飞行规则>等4件涉及通用航空管理的规章》：“考虑到农林喷洒作业飞行、直升机机外载荷作业飞行、跳伞服务飞行等通航活动运行风险较高，且对公共安全影响较大，因此有必要专门制定规章，即《特殊商业和私用大型航空器运营人运行合格审定规则》，为通用航空安全发展提供扎实的法治保障。” 法律依据3：《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十一条：采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。……参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。投诉事项2：《质疑答复函》中关于质疑事项1的答复“招标需求设置的相关条款是招标的基本条件，评分标准项目条款则一般都高于需求，以优中取优，因此需求中的91部与评分标准中的135部不存在不一致问题”，未能明确91部及联合体情况相应评分规则，评审时有可能因没有明确约定的标准而使评分项成为主观分。事实依据1：浙江省政府采购中心10月31日发布更正公告，标项3采购要求中关于具有CCAR-91部运行资质内容加标“▲”，提高了CCAR-91部运行资质的重要性响应程度，评分标准中仍没有就91部资质评分规则进行明确。事实依据2：招标文件未明确关于联合体投标的资格、资质认定规则和评分规则：如“145部维修许可资质（3分）”，“危化品运输资质（3分）”、 “135部运行资质（2分）”、 “企业管理（1分）”等，根据强强联合、优势互补的原则，联合体一方拥有相应资质或条件得满分、还是根据“优中选优”原则须联合体各方都有才可得分，目前难有基本合理判断。法律依据1：《政府采购需求管理办法》第九条：技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次。法律依据2：《政府采购需求管理办法》第二十一条：采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。……参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。投诉事项3：《质疑答复函》中对不要求运行规范中明示飞行员“全职”的回复理由不成立（质疑事项5）。 事实依据：“飞行人员劳动关系发生变化时，该系统不能进行实时更新”不能成为不要求飞行员在运规中明示“全职”的理由。飞行员队伍相对稳定是通航企业安全经营的基础，长期劳动关系发生变化后一般10个工作日即可将执照关系调转手续在民航局办理完毕，系统即更新完成；与飞行人员签订长期劳动合同，并在运规中明示飞行人员“全职”，是可实现且符合行业监管要求的。民航局FSOP系统的运行就是通过第三方监管的方式来保证项目执行过程中运行团队的稳定性。签署长期全职劳动合同不等同于执照关系归属于投标人管理，不利于落实飞行员执勤期和休息期等疲劳管理要求，存在安全隐患。法律依据：《关于发布《<通用航空管理“意见箱”的答复（第24期）>的通知》（民航运发〔2022〕3号）：1.执照关系所在121部运营人和拟兼职的135部或91部运营人应当互通信息，确保参加兼职运行的飞行员满足适用规章规定的执勤期和休息期等疲劳管理要求。2.两家135部运营人之间的飞行员可以兼职运行，对参加兼职运行的飞行员的要求，与上述第1条一致。3.任何飞行员不得在未获得执照关系所在运营人同意的情况下，在其他运营人兼职运行；任何运营人也不得安排此类飞行员参加运行。投诉事项4：关于机长飞行经历时间评分标准低于民航规章相应最低要求。 事实依据：“机长飞行经历时间”要求。“机长飞行经历时间”≥800小时，每名机长得1分; 500小时≤“机长飞行经历时间”＜800小时，每名机长得0.5分；“机长飞行经历时间”＜500小时，不得分。本项最高得分5分。（需提供云执照时间证明）法律依据：1：《直升机机外载荷作业飞行规则》（AC-136-FS-002）第12页规定：B级有人外挂载重（HEC）的直升机机长应当至少满足以下要求：（1）1500 小时直升机机长飞行经历时间。机长对航空器操作的职责从《民用航空法》到局方发布的系列规章中都有明确要求和界定，且标项3项目实施期一年，鉴于项目执行安全，须根据《直升机机外载荷作业飞行规则》修改评分条件。法律依据1：《招标投标法》第十九条规定：招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。 法律依据2：《中华人民共和国招标投标法》（2017年12月27日修正版）第十九条：“国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。” 法律依据3：中华人民共和国财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条：“招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。有前款规定情形，影响潜在投标人投标或者资格预审结果的，采购人或者采购代理机构应当修改招标文件或者资格预审文件后重新招标。”
与投诉事项相关的请求：请贵处结合民航相关规章明文规定与项目实际，依法依规要求采购人修订招标文件。1、仿效绞车手、救生员评分做法，增加机长外载荷飞行经历时间评分项；2、明确并量化联合体投标的资格、资质认定规则、评分方法与标准； 3、机组人员数量要求评分标准方面，除提供长期全职劳动合同外，在公司运行规范中也需体现全职；4、机长飞行经历时间1500小时及以上要求纳入评分条件。投诉人海直通用航空有限责任公司提供了质疑函、质疑答复函等证据。

被投诉人浙江省航空护林管理站（浙江省林火监测中心）辩称：投诉事项1答复：招标文件第四章“招标需求”中所涉及的十项飞行任务涵盖了3个标项的全部飞行内容，采购基本情况中也明确指出三个标项对应任务侧重点有所不同。从整体招标角度讲，作为承担综合应急救援任务的飞机，除了外载荷飞行外，还要考虑其他救援任务的需求。此外，在重点需求审查过程中，专家指出局方的云执照中无外载荷作业时间记录，对不确定机型、多任务的招标设置该项指标评审依据不足。投诉事项2答复：需求中的91部为强制性条款，因此不参与评分。联合体投标评审时按照《政府采购法》“第二十二条 联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级”执行。投诉事项3答复：局方系统上公司运行规范中飞行员清单与飞行员飞行关系在哪个公司没有直接联系。飞行员与公司的实际劳动关系，以公司与飞行员签订的劳动合同或协议为准，公司负责及时主动的修订运行规范。在公司运行规范中显示飞行人员兼职或全职均符合运行标准和行业监管要求。投诉事项4答复：我省的航空应急救援B级外载荷主要是吊桶、网兜等用于森林火灾扑救和物资运输，不涉及有人外挂载重；涉及有人外吊挂的救援装备为绞车，而绞车救援参照的是D级外载。我们在资格条件中明确飞行员的飞行时间需达到1500小时以上，设置的机长飞行时间符合CCAR-135部《特殊商业和私用大型航空器运营人运行合格审定规则》D章直升机机外载荷作业飞行要求。被投诉人浙江省航空护林管理站（浙江省林火监测中心）提供了采购需求调查材料、采购需求审查会会议纪要、采购需求重点审查意见等证据。

代理机构浙江省政府采购中心述称：本项目采购文件于2022年10月24日经采购人确认，关于质疑的表述为“投标人认为采购文件使自己的权益受到损害的，……，对采购文件需求和评分标准的以书面形式向采购人提出质疑，对其他内容的以书面形式向采购人和招标方提出质疑”，投标人对本项目采购文件需求和评分标准的质疑向采购人提出，由采购人作出质疑答复。本项目于2022年11月16日开评标，采购人在现场对本项目质疑及质疑答复情况进行了说明。海直通用航空有限责任公司因对采购人的质疑答复不满意提起的投诉以采购人的答复为准。

经本机关调查查明：

一、本项目采购方式为公开招标（项目编号：ZZCG2022Q-GK-157），2022年10月24日发布公开招标公告，10月28日，海直通用航空有限责任公司关于本项目采购文件提出质疑，2022年10月31日，浙江省航空护林管理站针对质疑事项作出书面答复。本项目开标时间为11月16日 09:00，共有3家供应商投标，因有效投标供应商不足3家，按废标处理。11月21日发布采购结果公告。

二、投诉人海直通用航空有限责任公司质疑函中的质疑事项包括质疑事项1：招标文件编制有误，“第三章 评标办法及评分标准”与“第四章 招标需求”、“第五章 项目合同”内容冲突，限制潜在投标人投标资源配置、投标文件准备与招投标工作顺利进行。事实依据：1、招标文件第38页：标项3“机长在投标机型上的飞行经历时间要求......与第91页“投标机型飞行时间不得少于100小时”不一致；2、招标文件第37页“（6）预留医疗救援操作平台......”得分条件与证明材料要求不符；3、招标文件第30页标项1“企业资质......”与第45页“航空应急救援直升机作为应急救援实施的载体，要求投标人具有CCAR-91部运行资质，应符合民航局相关运行规定”不一致；4、招标文件第33页标项2“企业资质......”与第47页“航空应急救援直升机作为应急救援实施的载体，要求投标人具有CCAR-91部运行资质，应符合民航局相关运行规定”不一致；5、招标文件第38页标项3“运行资质......”与第50页“要求投标人具有CCAR-91部运行资质”、第91页“乙方符合中国民用航空规章CCAR-91部运行资质要求”不一致。质疑事项2：1.标项3评分标准缺少对关于“机长外载荷飞行经历时间要求”的分值配置。2.关于机外载荷作业，标项1、2、3缺少对负责实施直升机机外载荷作业的投标人安排总飞行师、副总飞行师（纳入公司运行规范）的要求，以及相应评分标准分值配置。事实依据:......质疑事项3：“第三章 评标办法及评分标准”与“第四章 招标需求”内容不能准确衔接，影响航空应急救援飞行服务项目执行安全。事实依据:......。质疑事项4：标项3对没有行业强制性、约束性岗位资格的绞车手和救生员配备要求点5分，分值过高。事实依据:......。质疑事项5：标项1、2、3对于机组人员数量要求方面，只要求提供具体人员名单，与投标人签订的长期全职劳动合同作为证明材料，未要求在投标人运行规范中飞行员明示为“全职”。签署长期全职，不等同于执照关系归属于投标人管理，不利于执勤期与休息期等疲劳管理要求，存在安全隐患。事实依据:......。质疑事项6：从直升机选型、绞车设备、海上救援装备、外吊挂设备、机载图传设备、机载通讯设备、预留医疗救援操作平台、机组人员数量要求的评分条件（共计20分）切合从2021年10月至2022年10月为浙江省航空应急救援体系建设项目服务的供应商—浙江德盛通用航空有限公司。事实依据:......。

三、被投诉人浙江省航空护林管理站质疑答复函中针对质疑事项的答复：针对质疑事项1答复：1.根据《浙江省应急管理厅重大政府采购管理实施细则(试行)》“第十三条采购结果确认和合同签订。重大政府采购结果由采购处室(单位)报分管业务领导同意后确认。在发出中标(成交)通知书三十日内，采购处室(单位)应按照政府采购招标文件、投标文件、响应文件等采购文件起草合同，填制《政府采购合同审批表》，按照政府采购合同审批流程报批后，与中标或成交供应商签订合同。”项目招标文件中的相关内容以采购需求、评标办法和评分标准为准，招标文件项目合同仅为参考合同，招标结束后再进行合同起草、报批和签订工作。2.标项三的“投标直升机配套应急救援装备”相关评分标准，因采用了统一的证明材料要求，对于预留医疗救援操作平台，确实存在得分条件与证明材料不符情况，我站将对此进行修改。3.招标需求设置的相关条款是招标的基本条件，评分标准项目条款则一般都高于需求，以优中取优，因此需求中的 91 部与评分标准中的 135 部不存在不一致问题。针对质疑事项2答复：1.本次招标的评分标准原则上按历年的评分标准执行，根据实际情况适当修订。标项3的5架中型直升机以执行综合应急救援作业为主，专家们评审时认为局方的云执照中无外载荷作业时间记录，评审时仅根据公司提供的相关证明来确定机长的外载荷作业时间，故不加入评分标准。2.根据 CCAR136 部的相关规定，通航公司要取得直升机外载荷作业的相关资质，必须指定一名驾驶员作为总飞行师负责实施直升机机外载荷作业运行，这是公司必备，故不加入评分标准。针对质疑事项3答复：本次招标的图传设备主要作用是将拍摄到的图像数据从空中传输到地面，数据采集则机舱外或机舱内均可，因此评分标准和招标需求衔接没问题。针对质疑事项4答复：因为民航局、交通运输部等未就绞车手、救生员的任职资格等建立行业强制性或约束性规定，而绞车手、救生员作为提供备勤服务的组成人员之一，为保证运行安全和救援效率，因此相关人员必须要经过培训才能上岗，没有则无法提供相应的救援服务。针对质疑事项5答复：本项标准出发点是保证运行团队的稳定性，而考虑到民航局FSOP 系统非实时性更新，如飞行人员劳动关系发生变化时，该系统不能进行实时更新，而劳动合同从一定层面上同样具有法律效力。针对质疑事项6答复：标项3的5架中型直升机以执行航空应急救援综合性作业为目标，根据我省航空应急救援需求及备勤部署，不同备勤点的服务保障内容也不尽相同，因此评分标准中未对5架直升机要求配备全部装备，但5架机总体装备配置已满足浙江应急救援需求。

四、投诉事项涉及的采购文件评审因素内容情况

招标文件（10月24日） 第三章 评标办法及评分标准评标内容及标准 标项3的评分方法：

五、招标文件（10月24日）第二章投标人须知 序号9联合体投标：允许大型企业与小微企业、中型企业与小微企业、小微企业与小微企业组成联合体投标。第四章招标需求 特别说明：2.需求中不允许偏离的实质性要求和条件，以“▲”号标明，如投标人未响应的，将被视为无效。二、采购需求 标项三 一、采购内容及预算：......租用5架中型直升机，租期448天，总飞行目标时间1225小时。一、采购要求（五）航空应急救援直升机作为应急救援实施的载体，要求投标人具有CCAR-91部运行资质，具备旋翼机B级和D级外载荷作业飞行运行合格资质，应符合民航局相关运行规定。（九）中标单位须提供性能稳定的直升机、飞行技术高的机长、维保能力强的机务、空管协调强的航务团队承担本项目工作，在浙江省域范围内开展24小时备勤值守。根据采购人的需求和指令，执行空中侦查勘测、空中指挥调度、空中消防灭火、空中紧急输送、空中搜寻救助、空中特殊吊载、空中应急通信、空中水上救援、应急救援演练、开展跨省救援等飞行任务和常态化备勤基地建设维护，协助开展地面航空应急救援队伍培训、临时起降点勘察、航空应急救援相关标准规范制订等工作。

六、更正公告（10月31日）

五、处理依据及结果

1、处理依据：本机关认为：
一、关于投诉事项1。采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。政府采购项目设置数个采购包的，采购人可根据各个采购包采购需求具体特点，设定相应的评审因素。本项目三个采购包，采购需求（采购要求）并不完全相同，投诉人仅以“多项涉及外载荷飞行”“标项1、2、3都属于航空应急救援飞机租赁与常态化备勤服务项目，都承担着10项主要飞行任务”“预算金额达1.166亿元、占项目总预算金额的76.7%”“类似的‘绞车手和救生员’也是根据公司提供的相关证明来确定的”为由，主张“缺少对关于‘机长外载荷飞行经历时间要求’的分值配置”缺乏有效依据，本机关不予支持。据此，投诉人关于“《质疑答复函》中关于机长外载荷飞行经历时间的答复没有就质疑问题进行实质性响应，且该答复与质疑事项4的回复评判标准不一致”的投诉事项，不成立。
二、关于投诉事项2。采购需求“▲（五）航空应急救援直升机作为应急救援实施的载体，要求投标人具有CCAR-91部运行资质，具备旋翼机B级和D级外载荷作业飞行运行合格资质，应符合民航局相关运行规定”，为实质性要求，招标文件已规定评审标准“需求中不允许偏离的实质性要求和条件，以‘▲’号标明，如投标人未响应的，将被视为无效”，投诉人主张“评分标准中仍没有就91部资质评分规则进行明确”缺乏依据。投诉人主张“未明确关于联合体投标的资格、资质认定规则和评分规则”，未经依法质疑，不符合《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第二款第（一）项规定的条件，不属于本次投诉处理范围。据此，投诉人关于“《质疑答复函》中关于质疑事项1的答复......评审时有可能因没有明确约定的标准而使评分项成为主观分”的投诉事项，不成立。
三、关于投诉事项3。采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。评审因素“机组人员数量要求。每架配备1套专业机组人员（包括机长、副驾驶、维修放行人员等）的，得3分；每增加1套的，加0.5分。须提供具体人员名单，与投标人签订的长期全职劳动合同（合同期至少至2023年底）等证明材料。本项最高得分4.5分”，投诉人主张“未要求在投标人运行规范中飞行员明示为‘全职’”“不利于落实飞行员执勤期和休息期等疲劳管理要求，存在安全隐患”，但未提供具体有效的证据和法律依据，被投诉人浙江省航空护林管理站对该条款设置合理性进行了解释说明，且投诉调查处理过程中，本机关也未发现该评审因素的设定存在违反政府采购有关规定的不当情形，故对投诉人主张不予支持。据此，投诉人关于“《质疑答复函》中对不要求运行规范中明示飞行员“全职”的回复理由不成立（质疑事项5）”的投诉事项，不成立。
四、关于投诉事项4。投诉人主张“机长飞行经历时间评分标准低于民航规章相应最低要求”，未经依法质疑，不符合《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第二款第（一）项规定的条件，不属于本次投诉处理范围。
2、处理结果：综上，投诉人关于浙江省航空应急救援飞机租赁及常态化备勤服务项目（编号：ZZCG2022Q-GK-157 标项3）采购文件违法的投诉，投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（二）项规定，本机关决定：驳回投诉。
如对本决定不服，可在本决定书送达之日起60日内向浙江省人民政府或者中华人民共和国财政部申请行政复议，也可以在本决定书送达之日起6个月内向杭州市西湖区人民法院提起诉讼。

六、处理日期：2022年12月28日

七、执法机关信息：

1、执法机关：浙江省财政厅
2、联 系 人：吴聪瑜
3、联系电话：0571-********