申请人：山东XX建筑安装工程有限公司（以下简称山东XX公司）。

委托代理人：赵XX，系内蒙古XX律师事务所律师。

被申请人:阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区人力资源和社会保障局（以下简称乌兰布和人社局）。

申请人称：2023年3月17日被申请人乌兰布和人社局作出的《认定工伤决定书》（阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号）内容载明:“石XX同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤”。申请人山东XX公司不服该决定，特此申请复议，请求撤销被申请人乌兰布和人社局作出的《认定工伤决定书》（阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号）。首先，申请人山东XX公司认为从程序上本案存在瑕疵，被申请人乌兰布和人社局作出决定的前提应当是认定用人单位与劳动者之间存在“劳动关系”，后结合具体事实再确定是否构成工伤。结合本案基本事实，申请人山东XX公司与石XX之间并不存在劳动关系，申请人也从没有认可双方之间存在劳动关系，更没有劳动仲裁单位或司法机构认定申请人山东XX公司与石XX之间存在劳动关系，被申请人乌兰布和人社局在申请人山东XX公司与石XX之间不存在劳动关系的基础上片面认定石XX受到的伤害系“工伤”属于程序瑕疵，故从程序上本案被申请人乌兰布和人社局作出决定有重大瑕疵，应当被依法撤销。其次，申请人山东XX公司认为从实体上本案仍然存在重大瑕疵，从证据角度分析石XX与申请人山东XX公司之间并不存在劳动关系，也没有证据可以证明双方存在事实劳动关系。石XX并不接受申请人山东XX公司的管理，也不接受申请人发放的工资，不属于申请人的员工，其与申请人山东XX公司之间的关系并不属于劳动法律关系所调整，其受伤后果并不属于法律意义上的“工伤”。从法律适用角度分析，被申请人乌兰布和人社局法律适用存在错误。结合该决定中援引的法律规范即《工伤保险条例》第十四条第（一）项“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：(一)在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”。该法条适用的前提是申请人山东XX公司与石XX之间存在劳动关系，本案中这一前提并不存在，不能仅仅基于在申请人山东XX公司施工的现场发生了人身损害结果就当然认定是工伤，故该决定在事实认定方面及法律适用方面均存在瑕疵。综上，为维护申请人的合法权益，申请人特依据《中华人民共和国行政复议法》的规定提出行政复议。

被申请人答复：一、被申请人乌兰布和人社局依法作出的《认定工伤决定书》（阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号）认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，申请人山东XX公司提出的复议请求和陈述所依据的事实理由无任何的事实和法律依据，请求复议机关依法不予采信，并维持被申请人作出的《认定工伤决定书》（阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号）。首先，劳动关系并非等同于用工主体责任，但用工主体责任是工伤认定的前提条件。本案中，申请人山东XX公司虽然未与劳动者石XX签订书面劳动合同，也未建立事实劳动关系，但其将资质挂靠给自然人张X甲(实际施工人)招用石XX到其分包的工程(内蒙古XX集团XX煤化有限责任公司2x100万吨焦化4.3米焦炉升级改造项目脱硫脱硝及余热回收项目的钢结构、管道工程制安施工，防腐、设备安装)从事电焊工作，石XX在工作时间、工作场所、因工作原因发生事故伤害，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》《劳动合同法》《人社部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》等法律法规的规定，申请人山东XX公司系本案中应当承担用工主体责任和工伤赔偿责任的用工单位。上述事实有工程合同、询问笔录等证据证明。其次，申请人山东XX公司对劳动关系或者用工关系存在异议，在认定前被申请人乌兰布和人社局按照《工伤认定办法》及《工伤认定规程》的规定于2023年1月20日向申请人山东XX公司出具《工伤认定协助调查核实及举证通知书》并向其送达，但申请人并未按照相关要求履行配合调查和举证义务(只提供了不存在劳动关系的复函)，应当承担举证不能的不利责任。再次，根据《劳动法》《工伤保险条例》等法律法规的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，且申请人山东XX公司将工程以挂靠名义交由没有任何资质的自然人施工，系为牟取利益，分散用工风险降低成本的行为，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项之规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，故申请人山东XX公司与石XX不存在劳动关系但并不能表示其不用承担用工主体责任和工伤赔偿责任。综上，申请人山东XX公司主张与劳动者石XX不存在劳动关系，工伤认定程序和实体存在瑕疵的主张没有事实和法律依据，依法不能成立。二、被申请人乌兰布和人社局作出的《认定工伤决定书》（阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号）已履行了法律规定的全部程序，不存在程序违法。2023年1月11日，石XX向被申请人乌兰布和人社局提出工伤认定申请，被申请人于2023年1月20日立案受理，并作出《工伤认定申请受理决定书》(编号:********),2023年2月24日向申请人山东XX公司邮寄(参照民事诉讼法规定)送达了《工伤认定协助调查核实及举证通知书》，但申请人未按照通知书的要求履行法定举证义务。经被申请人乌兰布和人社局调查核实:石XX系经人介绍到申请人山东XX公司承包的工程项目工地从事电焊工作，2022年11月9日下午14时30分，石XX在工作时被机械撞伤，导致其左桡骨远端骨折。根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定:“在工作时间、工作场所、因工作原因受到事故伤害的”属于工伤。上述事实由石XX提交的证据及被申请人乌兰布和人社局依照法定职权调查的证据证实，被申请人乌兰布和人社局根据证据予以认定。2023年3月17日作出《认定工伤决定书》（阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号）后，于 2023年3月24日采用邮寄送达的方式向申请人山东XX公司送达了该决定书,充分证明被申请人乌兰布和人社局已经全部履行了法定程序。

经审理查明：2022年7月，内蒙古XX集团XX煤化有限责任公司与山西XX环保工程有限公司（以下简称山西XX公司）签订《内蒙古XX集团XX煤化有限责任公司2×100万吨焦化4.3米焦炉升级改造项目6.78米捣固焦炉烟气脱硫脱硝项目EPC总承包合同》，内蒙古XX集团XX煤化有限责任公司将该项目承包给山西XX公司。后山西XX公司与申请人山东XX公司签订《脱硫脱销钢结构、管道工程制安施工合同》，山西XX公司将内蒙古XX集团XX煤化有限责任公司2×100万吨焦化4.3米焦炉升级改造项目脱硫脱硝及余热回收项目的钢结构、管道工程制安施工、防腐、设备安装工程承包给申请人山东XX公司，该合同落款处有申请人山东XX公司印章及委托代理人的签字，并无山西XX公司印章及签字。2022年8月24日，石XX经李XX介绍到张X甲、张X乙等人承包的内蒙古XX集团煤化有限责任公司2×100万吨焦化4.3米焦炉升级改造项目脱硫脱硝钢结构、管道工程制安装项目上从事电焊工作，据张X甲、张X乙、李XX、石XX所述该工程由张X甲、张X乙等人挂靠申请人山东XX公司的资质进行施工。2022年11月9日下午14时30分许，石XX在项目工地从事搬运工作时不慎被工地作业的吊车撞伤手臂，后由张X乙等人将其送往阿拉善高新技术产业开发区综合医院进行就诊，经医院诊断为左侧桡骨远端骨折，次日又前往乌海市人民医院进行诊治。2023年1月11日，石XX向被申请人乌兰布和人社局申请工伤认定，被申请人于2023年1月20日依法受理工伤认定申请，并作出《工伤认定申请受理决定书》（编号：********），于2023年2月8日向石XX送达。2023年1月20日，被申请人乌兰布和人社局亦向申请人山东XX公司作出《工伤认定举证通知书》，于2023年2月24日向其邮寄送达，申请人山东XX公司于2023年3月10日向被申请人乌兰布和人社局反馈《回复函》称“石XX的工伤认定申请缺乏事实和法律依据，亦不符合事实，双方之间无劳动关系，不符合工伤认定的要件”。2023年3月17日，被申请人乌兰布和人社局作出《认定工伤决定书》(阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号)，认为石XX受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤，先后于2023年3月22日、3月24日向石XX及申请人山东XX公司送达。申请人山东XX公司不服被申请人乌兰布和人社局作出的《认定工伤决定书》(阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号)，于2023年5月16日向阿拉善盟行政公署申请行政复议，请求撤销《认定工伤决定书》(阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号)，经依法审查符合受理条件，阿拉善盟行政公署于当日依法予以受理。

以上事实有石XX、张X甲、张X乙、李XX、高X的调查笔录复印件，李XX、高X亲笔书写的证人证言复印件，阿拉善高新技术产业开发区综合医院DR检查报告单复印件，乌海市人民医院病情证明书复印件，内蒙古XX集团XX煤化有限责任公司外来作业人员作业证复印件，工伤认定申请受理决定书、工伤认定举证通知书、认定工伤决定书复印件，送达回证、劳动人事争议仲裁专递邮件详情单复印件，山东XX公司《回复函》复印件等证据予以证实。

本机关认为：一、被申请人作出的认定工伤决定事实不清、证据不足。本案中，2022年11月9日下午14时30分许，石XX在张X甲、张X乙等人承包的脱硫脱硝钢结构、管道工程制安装项目工地从事搬运工作时不慎被工地作业的吊车撞伤手臂，后经医院诊断为左侧桡骨远端骨折，但石XX在工地作业受到事故伤害时用工单位和劳动关系均不明确。首先，根据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条“劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁”和《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”之规定，鉴于本案劳动关系存在争议，被申请人乌兰布和人社局应当告知当事人向劳动人事仲裁委员会申请仲裁确认劳动关系。在未确定石XX与申请人山东XX公司之间存在劳动关系的情况下，不应认定申请人山东XX公司为用工主体或承担工伤保险责任单位。其次，在本案中山西XX公司与申请人山东XX公司签订的《脱硫脱销钢结构、管道工程制安施工合同》落款处只有申请人山东XX公司印章及委托代理人的签字，并无山西XX公司印章及签字，就该施工合同的效力及该项目的承包、分包、转包情况，仅有张X甲、张X乙、李XX、石XX的调查笔录证明脱硫脱硝钢结构、管道工程制安装项目系张X甲、张X乙等人以挂靠申请人山东XX公司资质施工的，并无山西XX公司和申请人山东XX公司出具证据，且无其他证据相互印证。根据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”、第（五）项“个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位”之规定，现有证据无法证明脱硫脱销钢结构、管道工程制安施工合同是否有效，申请人山东XX公司违反法律、法规规定将其承包的涉案项目转包给不具备用工主体资格的张X甲、张X乙等人，或由张X甲、张X乙等人挂靠申请人山东XX公司资质承揽涉案项目的事实。综上，认定申请人山东XX公司为用工单位或承担工伤保险责任单位属事实不清、证据不足。二、被申请人调取证据不规范，文书表述有误。本案中，2023年2月17日15时42分至16时19分张X乙的调查笔录和2023年2月17日15时47分至16时07分张X甲的调查笔录中同时出现同一名调查人员，且2023年2月8日石XX的两份调查笔录中仅有一名调查人员的签字，被申请人以上调查取证行为不符合《工伤认定办法》第十条和《内蒙古自治区工伤认定工作规程》第十三条“社会保险行政部门工作人员进行调查核实，应由两名以上人员共同进行”之规定。本案事故发生时间为2022年11月9日，而被申请人乌兰布和人社局作出的认定工伤决定书中事故时间为2022年8月24日，表述错误。综上，被申请人乌兰布和人社局作出的认定工伤决定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本机关决定：

撤销被申请人阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区人力资源和社会保障局作出的《认定工伤决定书》(阿乌综办人社工伤认字〔2023〕第0019号)，并责令被申请人重新作出行政行为。

对本决定不服，可在收到本决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

2023年7月13日

附：相关法律条文

《关于确立劳动关系有关事项的通知》

四、建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。

五、劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。

《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉

若干问题的意见》

五、社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。

《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》

第三条　社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：

（一）职工与两个或两个以上单位建立劳动关系，工伤事故发生时，职工为之工作的单位为承担工伤保险责任的单位；

（二）劳务派遣单位派遣的职工在用工单位工作期间因工伤亡的，派遣单位为承担工伤保险责任的单位；

（三）单位指派到其他单位工作的职工因工伤亡的，指派单位为承担工伤保险责任的单位；

（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；

（五）个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。

前款第（四）、（五）项明确的承担工伤保险责任的单位承担赔偿责任或者社会保险经办机构从工伤保险基金支付工伤保险待遇后，有权向相关组织、单位和个人追偿。

《工伤认定办法》

第十条　社会保险行政部门进行调查核实，应当由两名以上工作人员共同进行，并出示执行公务的证件。

《内蒙古自治区工伤认定工作规程》

第十三条　社会保险行政部门工作人员进行调查核实，应由两名以上人员共同进行，并出示执行公务的证件。

《工伤保险条例》

第十四条 职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：

（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；

（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；

（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；

（四）患职业病的；

（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；

（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；

（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。