政府采购协同监管机制研究

文/陈丽红 南京财经大学红山学院

本文提出，当前我们应当积极稳妥、充分有效、安全可靠地运用大数据等信息技术，建立完善协同监管、信息共享和公共采购政策协同机制，依法打击政府采活动中的违法违规行为，有效发挥政府采购政策功能，维护良好的政府采购市场秩序。

近年来，我国市场活跃度不断提升，全社会信息量爆炸式增长，数量巨大、来源分散、格式多样的大数据给政府服务和监管能力带来了新的挑战。在政府采购领域，一方面市场竞争日趋激烈，政府采购投标供应商的违法违规行为屡禁不止;另一方面随着供应商法律意识、维权意识不断增强，全国范围内投诉案件数量持续上升，为政府采购监管提供了丰富的样本数据。

一、现行政府采购监管机制及存在的问题

《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第十三条规定，各级人民政府败政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。受我国长期以来计划经济体制的影响，我国政府采购行政监管体系是按职能、分行业独立设置的，总体上可分为几个方面:一是政府行政综合监管机构，主要包括财政、审计、纪检监察等依法履行监督、审计职责的部门;二是专业职能监管机构，包括建设、环保、质监、安全等部门，从各自专业角度进行监督管理;三是行业和地区主管部门下属的行政监管机构，包括各省、市、自治区，公路、民航、水利等地区和行业主管部门，大都建立了职能相对独立的行政监管机构，负责本地区、本行业的监管任务。

长期以来，各行业部门机构和专业部门机构建立了各自独立的纵向垂直职能监管系统。从监管对象看，各部门的监督管理机构各管一摊，监管职能分散，未能形成监管合力。从监管主体看，各监管主体职能交叉重叠，形成条块分割，导致重复监管，增加了协调难度。在行使监管权过程中，往往不同部门的监督机构对同一项目先后检查，很大程度上制约了政府采购监督体系整体效能的发挥，不利于营造良好的营商环境。解决上述问题的根本出路是建立政府采购协同监管机制，实现从分散采集、各自为政、交叉重叠的多元独立监管体系向集中监测、分布处理、结果导向、多元协同的统一监管体系转变。

二、政府采购协同监管工作要求

《政府采购法》实施以来，财政部门逐步加强与审计部门协同配合，强化与纪检监察部门的沟通报告，在规范政府采购行为、节约财政资金、促进廉政建设等方面都发挥了重要的作用。财政部办公厅《关于进一步完善政府采购协同监管机制的通知》(财办库[2016]427号)中也进一步明确了要完善政府采购协同监管机制，形成政府采购监管合力，对提高政府采购监管的科学性、有效性具有重要意义，要求各级财政部门主动加强工作协调，定期将政府采购执行情况、统计信息和监督检查工作情况抄报纪检监察部门和审计部门，促进三部门间政府采购监管相关信息互通与共享;要加强对政府采购项目的监督检查，建立台账制度，认真梳理和归类监督检查处理情况，及时登记处理结果信息;要完善接收督办机制，对纪检监察和审计部门移交的政府采购违法违规问题线索依法调查处理，及时反馈处理结果，要定期向审计部门提供政府采购管理信息系统数据，在条件许可的情况下将政府采购执行情况纳入审计相关工作，进一步加强对预算单位开展政府采购活动的监督管理。

三、完善政府采购协同监管机制的建议

面对日趋复杂的政府采购监管工作形势，财政部门应当建立完善政府采购日常协同监管机制，积极主动邀请审计部门参与对采购人、采购代理机构的监督考核，配合审计部门加强对采购人政府采购制度执行情况的审计监督，及时主动向纪检监察部门抄送投诉处理中发现的违法违规线索。应当加强政府采购信息公开，通过政府采购监管平台协同监管职能，高效及时地推送政府采购相关信息，促进政府采购监管信息资源的互联共享，便于审计、监察等部门对政府采购重点环节和关键业务实施监督。

(一)建立政府采购协同监管信息平台

应当引入先进的现代远程协同监管理念，建立政府采购协同监管信息平台，实现从传统人工纸质方式向网上监测预警与现场重点监督相结合的数字化监管方式转变，有效扩大政府采购监管覆盖面。这是政府采购监管方式的重要转变，需从战略层面作出前瞻性、系统性、制度性的部署安排，确保监管方式、监管手段、监管流程、人品素质适应未来信息化监管的转型需要。

(二)建立协同监管部门责任制

在建立协同监管平台同时，应当建立各级各协同单位责任制，明确各单位责任，着重抓好以下两个方面:一是静态责任分解。明确每个协同单位应负的管理责任。二是动态监管任务分解。即每一项监管任务的具体评价标准和责任追究程序都要明确界定;每一项任务的部署、实施、完成要定人、定岗、定时间，保证各项工作按计划完成，责任落到实处。

(三)建立协同监管单位沟通和整合机制

一是建立沟通机制，良好有效的沟通机制是实现协同监管的基础，如财政、审计、纪检监察等部门建立联席会议、定期通报和案例分析等制度。二是建立整合机制，如相关部门成立工作组、工作专班等议事协调机构。整合机制是在协同机会识别、协同价值评估及沟通交流的基础上，为实现管理协同而对协同要素进行的权衡选择和协调，使协同监管系统由于优势互补而产生整体功能效应。整合机制可使协同要素更好地进行协同，改善或突破限制政府采购系统发展的瓶颈，实现政府采购系统整体功能。

(四)建立动态监测、实时预警的预防监督机制

我国政府采购监管主要以事后监督为主，事前防范、事中控制和事后评价机制不够健全，很大程度上制约了监管工作的成效。因此，要建立动态监测、实时预警的预防监督机制，实现政府采购监管从问题导向向预防导向转变。对各级政府采购监管部门而言，由政府采购协同监管信息平台对采购项目全过程实行动态监测，统一收集各专业监管所需要的实时交易数据，形成分专业、分行业、分层次的预警信息，各监管机构根据不同预警信息进行协同监管，反馈、共享处理过的结果信息，从而在不改变现有行政职能划分和组织体系格局的前提下实现政府采购监管体系创新。

(五)落实协同监管联合惩戒机制

根据国家发展改革委、中国人民银行、财政部等29个部委联合印发的《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2018]1614号)，对在政府采购领域经营活动中违反法律法规，违背诚实信用原则，经财政部门依法认定存在严重违法失信行为的供应商、代理机构、评审专家等政府采购当事人，在获取财政补贴、参与政府投资工程建设、取得政府供应土地、参与基础设施和公用事业特许经营等方面依法予以限制、暂停、不予受理并作为相关部门实施许可和监管的参考依据。

四、强化公共采购政策协同

《政府采购法》第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区促进中小企业发展等，为落实政府采购政策功能提供了法律依据。长期以来，政府采购片面强调程序公正，政策功能关注度不高，加上政策覆盖面不广、激励效果不强、与相关法律不衔接等因素，导致我国政府采购政策功能一直未能有效发挥。对此，本轮深化政府采购制度改革已将政策功能作为改革重点任务予以推进。要深化政府采购制度改革，同样应当树立和强化政策协同的理念，建立健全政府采购支持创新、中小企业发展和脱贫攻坚的政策体系，充分调动采购人的积极性、主动性，综合运用预留份额、强制采购、优先采购、首购订购等措施给予支持。

一是加强部门协同。要加强财政部门与发展改革、科技、工业和信息化、卫生健康、住建、水利、商务等主管部门的主动对接和统筹协调,推进政府采购支持创新、环保、节能等政策功能在工程建设招标投标、医药采购等领域的落实，加大特定行业的采购力度。

二是强化内部协同。要强化财政部门内部采购管理部门与其他业务处室的工作衔接，优化财政专项资金的分配方式。可研究相关部门直接采购或合作引导采购创新产品，通过集采配置、采购补贴等形式推广应用;可探索在专项资金分配环节引入市场竞争，通过政府采购与资金分配相结合的方式，打造一批具有行业带动力的示范应用项目，进一步为企业创新培育稳定的市场需求，增强预算单位采购创新产品的动力。

三是注重行业协同。要充分发挥行业协会的桥梁纽带作用，为政府采购供需双方搭建平台，面对面谈需求、商合作，推动创新产品和首台(套重大装备采购扩面增量。以江苏省为例2023年7月，该省财政、工业和信息化、卫生健康主管部门共同指导江苏省政府采购协会，成功举办了首次政府采购医疗创新产品推介会，54家医疗机构和14家医疗创新产品企业参加了会议进一步强化了供需对接，增强了政府采购扶持政策的针对性和有效性，起到了良好效果。