北京督察局调研报告：如何做好督察发现问题整改“下半篇文章”？

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北京督察局调研报告：如何做好督察发现问题整改“下半篇文章”？

长期以来，督察发现问题整改始终存在推进难、成效不显著等问题，在一定程度上影响自然资源督察效能的发挥。为此，国家自然资源督察北京局调研组全面梳理分析近两年华北地区督察整改情况，有针对性地选取北京市海淀区、天津市东丽区、河北省保定市、山西省长治市等6个市（区）8个典型县（区、市）、10余个不同类型的整改“硬骨头”典型问题，结合2023年例行督察和日常督察，走进整改现场，深入乡镇、企业以及自然资源所等基层单位，同市县政府以及自然资源、农业农村、水利、林草等相关部门沟通座谈，进行了深入调研。

推进不力，“症”在何处？
近年来，国家自然资源督察北京局坚持目标导向和问题导向相结合，坚持整改督导和到位核查两手抓，采取常态化和集中化两种做法，通过督导核查、例行督察及日常督察等工作持续督导、推进整改。与此同时，华北五省（区、市）也从压实整改主体责任、建章立制、规范管理、强化指导等方面采取了一系列措施，着力以整改推动规范化管理。但从督导核查和调研了解情况来看，督察整改工作还存在以下问题和困难。
整改工作推进不力，有的地方整改进度较为滞后。调研了解到，有的地方政府能够认识到督察整改的重要性，也采取了一些措施，但针对性不强、力度不够、效果一般，体现在限期整改类问题不能全面落实、持续整改类问题久拖不改、整改进度总体偏慢。如，2022年督察抽查发现某省已到整改期限但未整改到位的问题近一半，其中，因涉法涉诉、整改条件发生变化等客观原因而未整改到位的问题达60%以上。同年，督察发现，华北五省（区、市）4个市（区）整改工作推进不力，整改进度在所在省（市）排名靠后。
历史遗留问题整改难度较大，部分类型问题整改严重滞后。目前，2018年及以前督察发现但尚未整改到位的历史挂账问题较多，除一部分纳入农村乱占耕地建房专项清理整治外，还有相当一部分因地方整改积极性差或整改难度大等未予整改，相对集中在以下几种类型。一是民生公益、基础设施等重点工程完善手续类问题，地方采取“一会三函”或未批先建等方式先行动工，后续对补办完善用地手续等不重视，加之工程建设项目用地手续涉及部门多、环节多、耗时长等，整改到位率普遍偏低。二是地方组织实施的绿色生态屏障建设、平原造林、国土绿化等造林绿化工程，存在占用耕地挖田造湖、植树造林等问题。由于占用的耕地面积大，无论是采取原地复耕复垦还是耕地“进出平衡”的方式，均有较大难度。三是其他整改难问题，包括历史遗留的小产权房、闲置用地处置，以及涉及规划调整等问题。
整改方式存在“一刀切”情况，有的地方对整改要求层层加码。调研了解到，随着督察成效的提升，地方对督察指出问题能够认真对待、积极采取措施推进整改，但由于补办手续慢、占补平衡耕地指标落实难等，地方为了尽快消除违法状态，往往对项目的客观合理性、拆除及复耕成本等系统论证不够、综合研究不够，存在“一拆了之”的简单化倾向。如，某“大棚房”问题项目为集观光采摘、休闲旅游、餐饮娱乐为一体的旅游景区，实地已建成水上乐园、房车营地、果蔬乐园、嬉雪乐园、马术训练场、木屋民宿等设施。督察指出问题后，地方简单化采取拆除复耕的方式予以整改，但对项目所涉及的社会投资等相关因素未予充分考虑。与此同时，地方政府逐级下达整改工作方案，存在整改措施指导不够、整改时限层层加码等问题。如，有的地方推进违法用地整改简单化，既未明确整改标准又要求整改对象短时限完成，引发整改形式主义问题。
一些地方整改到位标准不高，整改不严不实问题较为突出。调研了解到，有的地方整改措施不到位，工作标准不高。如，针对补办用地手续整改到位的，地方仅以取得农用地征转批复手续为整改到位标准；违法违规占用存量建设用地整改到位的，地方把移交属地政府认为是整改到位。还有的地方把关不严，整改不实率高，甚至还存在敷衍应付、弄虚作假等典型问题。如，某县上报违法占地建设厂房问题已拆除整改到位，但督察发现，相关厂房实际并未拆除，用地单位在硬化地面上覆土进行虚假整改、应付督察，相关政府及有关部门监管不力、执法不严。
整改成效较差，部分问题年年改年年犯，有的甚至整改后在原址死灰复燃。如，某省对违法占用耕地挖湖造景问题重视不够，没有从全省层面排查清理，也没有制定相应对策措施有效遏制，对督察连续三年指出的挖湖造景、景观绿化等人造工程违法违规用地问题边改边犯。又如，经对地方上报的土地卫片执法整改到位图斑进行核查，督察人员发现，有的违法占用耕地、永久基本农田问题在拆除违法建设、清理堆放物后，又出现复建、临时堆放、违法占用等情形。
问题背后，“因”有几何？
地方政府及部门耕地保护政治意识不强。一些地方政府和相关部门对习近平总书记关于粮食安全和耕地保护的重要论述学习得不深不透，政治意识不强、站位不高。如，有的地方政府落实党中央有关决策部署不力甚至顶风违法，对耕地保护和发展建设的关系处理失当，重发展轻保护、重当前轻长远、重“显绩”轻“隐绩”，将耕地保护让位于“形象工程”“面子工程”。有的地方政府和部门对小面积侵占耕地问题不以为然，背离“耕地保护容不得半点闪失”的要求。有的甚至对破坏耕地问题默许纵容，不督不改甚至督而不改、虚假整改。法律政策机制尚不健全。当前，《耕地保护法》正在制定中。耕地保护相关规定分散于各法律法规中，还缺乏有效衔接和系统整合，“三区三线”管制规则还不健全，督察发现问题认定及整改依据存在不足，影响督察的权威性、严肃性。如，耕地保护党政同责落实尚未有具体的操作办法，2020年7月3日之前发生的农村乱占耕地建房问题处置规则还不明确，耕地“非粮化”禁止性规定及处置尚缺乏充足法律依据，城镇开发边界的管制规则还未制定等。
督察整改规范化、标准化程度不高。当前，还未制定明确的督察整改制度文件，督察整改工作的规范化、标准化不高。如，地方政府的整改主体责任和督察机构的整改监督责任还缺乏规范性文件支持；督察发现的疑似问题、具体问题以及重点督办的典型问题等“三张清单”还停留在督察实践层面；督察发现问题按照立行立改、限期整改、持续整改等进行分类的制度还未规范固化，相应提出的督察意见还不够科学规范；督察机构整改监督责任边界还不清晰，特别是在是否要对问题逐一整改核查销号等方面还有争议等。
地方政府的整改主体责任压实不到位。地方政府督察整改压力传导存在层层递减的问题，尚未形成有效合力。省级整改责任压力传导存在“梗阻”，机制不够健全，从根本上推动问题整改、遏制违法用地发生的有效措施不足。有些市县政府对整改工作不重视、组织不健全、机构未成立、责任未落实，存在“上面抓一抓、下面紧一紧”的情况。相关部门主动介入不够，协调配合不到位，整改工作基本上由牵头单位落实，整改沟通协作机制发挥不够。省、市两级对县级报送的整改情况开展实质性审核不够，未能及时发现并指出纠正整改不实等问题。
督察机构的整改监督责任尚未有效发挥。主要体现在督察成果贯通协同机制不健全，落实“长牙齿”的硬措施还不够严，督察成效发挥不够。如，违法占用耕地情况与提出冻结指标、扣减用地指标、暂停土地整治试点等督察建议的对应关系缺失，什么情况下该提出何种建议还不明确；重大典型问题采取不同督察措施的标准缺失，对发现的重大典型问题，采取印发重点事项督办通知书、督察意见书、公开通报、挂牌督办、移交移送等措施还不明确；督察与纪检监察、组织人事等部门贯通协同不够等。
清账销号，“路”在何方？
督察整改“下半篇文章”与发现问题“上半篇文章”同样重要。针对上述问题，调研组提出如下建议：
尽快研究制定督察整改工作办法。以制度完善来推动形成“动真格”的督察整改总体格局。一是明确省级党委和政府是督察整改的责任主体，建立健全省级政府督察整改领导机制。二是建立以督察监督检查为起点、以重大典型问题查处整改为切入点、以省级政府整改主体责任落实为落脚点的督察整改工作机制，形成发现问题、解决问题的督察整改管理闭环。三是规范整改工作程序，对经实践检验、成熟有效的工作流程予以固化，同时明确各环节工作要求，推进督察整改工作规范化、制度化。
压实压紧省级政府督察整改主体责任。一是强化省级政府督察整改工作的领导作用，推动落实督察整改方案编制、整改实施、督促检查、验收销号、定期报告等工作要求，对全省督察整改情况负总责。二是明确省级政府要建立健全督察整改工作机制，认真研究督察发现问题，分类细化整改措施，建立定期调度、督查督办、指导检查、验收销号等工作机制，对整改推进不力的地区或整改不严不实的问题及时采取公开通报、约谈问责、移交移送等措施，切实推动督察整改。三是明确省级政府要向社会公开督察整改情况，通过政府网站、主流媒体等公开督察整改方案、整改结果等，接受社会监督。四是明确省级政府要建立健全耕地保护等自然资源管理长效监管机制。
提出高质量督察意见。一是精简督察事项和内容，兼顾督察质量和效率，在做深做实省域研判分析的基础上，对重点区域、重点领域、重点事项进行深度监督检查。特别是法律法规政策等尚不明确的问题，原则上不纳入督察事项，避免出现问题认定、问题整改模棱两可的情况。二是减量增效，认真研究督察具体问题数量与督察深度、全面性、系统性之间的关系，以发现省域普遍性、区域性领域性突出问题和重大典型问题为目标，在省域疑似问题清单基础上，筛选确定核查的具体问题清单，同时做深做透责任分析，提出高质量的督察意见。
强化督察整改的监督保障。一是实行清单化管理和督办抽查。规范督察整改台账管理，健全完善督察发现的疑似问题、具体问题和重点督办的典型问题“三张清单”分类整改制度，定期调度有关情况，同时结合日常督察工作，对重点督办的整改任务一盯到底、逐一现场核查，对其他整改情况进行现场抽查核查。二是邀请媒体进行跟踪报道。由国家自然资源总督察办公室统筹组织，邀请新闻媒体对公开通报的重大典型问题整改情况进行跟踪报道，对整改中发现的敷衍应付、弄虚作假等问题进行公开曝光。三是健全完善自然资源部系统内部以及与其他部门的贯通机制，规范细化具体操作标准和流程，形成监督合力。将督察成果作为地方党委政府和领导干部综合考核评价、奖惩任免的参考依据。对督察整改不力的地方采取公开通报、挂牌督办、公开约谈等措施，或提出冻结指标、扣减用地指标、暂停土地整治试点等督察建议；对在督察整改中失职失责问题突出或因督察整改不力造成严重不良影响的，按照有关程序移交移送，由有管理权限的机关和部门进行追责问责，做到整改到位、处理到位、问责到位。四是正向激励。对整改成效突出的，及时形成正面典型案例并进行宣传，发挥激励先进、交流工作、引领带动作用。（调研组成员：孙家海、曹子荣、胡德斌、潘喆等。经调研组同意，本调研报告有删减）

来源：i自然全媒体



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标签: 调研 督察 整改

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