【摘要】随着政府对EPC模式的逐步推广，EPC项目在全国各地正广泛开展。由于EPC相关法律、法规不够健全，建设各主体诚信精神不足，实施经验较少，EPC总承包商数量有限、实力不强等原因，EPC项目在实施过程中关于项目决策、招投标、合同签订、设计、采购、施工、专业分包、进度、质量、结算等方面的问题层出不穷，严重影响着EPC项目的实施效果。本文分别从项目决策、初步设计、招投标、施工图设计、施工、结算等阶段，对政府投资EPC项目易出现的问题进行了分析，并提出了相应的管控建议，旨在对政府投资EPC项目的成功实施起到一定的指导和借鉴作用。

【关键词】政府投资 EPC 项目 阶段 管控

引言

随着建设工程领域改革的不断深化，出现了一些新的投融资及建设模式。目前开展得如火如荼的EPC便是其中之一。由于EPC模式在我国政府投资项目领域实施时间短、EPC法律法规不够健全、建设项目各主体诚信不足、缺少成熟的EPC总承包商等原因，EPC项目在政府投资领域实行仅三四年时间，但其招投标不规范、合同价款约定混乱、过程管控失衡、投资失控等问题层出不穷，使得实施EPC模式有利于简化业主管理、缩短工期、减少投资、降低风险等的初衷难以实现。要使EPC模式广泛、顺利推行，规范和加强EPC项目各环节管理刻不容缓。

根据EPC项目的实施流程，其管控重点主要体现在以下几个阶段：

一、项目决策阶段的管控

EPC项目决策阶段的管控，主要是针对项目是否适合采用EPC模式，要根据项目的类型、目标、范围、规模、标准、功能、质量、安全、工期、能够提供招标的条件以及风险承担能力和方式等进行认真论证，科学决策。EPC项目一旦决策失误，其导致的损失要远比传统项目大得多，要坚决杜绝拍脑袋的做法，运用类比分析法、价值工程法等方法进行决策。

除了根据项目本身的特点等条件来决策是否采用EPC模式外，业主自身的管理能力也是重要考量因素。

二、初步设计阶段的管控

首先要选择水平高、实力强的设计单位；其次要对初步设计方案进行充分论证，确保初步设计能最大程度实现项目目标，同时能满足质量优良、投资节约、施工方便、安全可靠、绿色环保等条件；再次是要按经批准的初步设计方案，编制合理、可靠的设计概算，切实以此来控制项目投资，杜绝传统项目建设模式中不注重设计概算的准确性和科学性，而仅视之为项目获批的形式要件的弊病；此外要制定严肃的追责制度，严禁随意调整初步设计方案，否则极易产生项目建设失败和投资失控的风险。

三、招投标阶段的管控

招投标阶段是EPC项目能否成功的关键，此阶段的管控尤其重要。

1、发包范围要清晰

一是发包范围界定要完整、清晰。哪些内容是由EPC总承包商完成，哪些工作需要由业主自行或另行委托实施，需要清晰定义、明确划分。

二是工程建设相关手续办理的主体要约定明确。要明确各项手续的责任人及费用由谁承担以及因此而导致的工期延误等的责任等。

2、合理确定最高投标限价

采用EPC模式的项目在招标之前往往只有初步设计图甚至只有方案图或经批复的可研报告。业主应对项目的背景、范围、功能需求、主要技术指标、经济指标、设计标准以及材料设备的品牌、规格、档次、预期目标等作出准确完整的定义和描述，并尽可能根据工程特点、类似已建工程资料、建设期涨价因素等，编制合理的清单和最高投标限价，使投标人充分理解业主需求，合理报价。较传统发承包模式而言，业主在这个阶段要投入更多的精力，尽可能细化要求，必要时可委托专业咨询单位对项目进行全面规划和策划，编制严密详细的技术规范书和最低性能要求，这是EPC模式顺利实施的重要条件。

EPC项目的最高投标限价直接决定了EPC项目的投资是否经济及招投标能否成功。目前，已有多地出台了EPC最高投标限价的编制内容、方法和要求等的相关文件（如《江苏省房屋建筑和市政基础设施项目EPC模式计价规则（试行）》），对采用EPC模式的项目费用组成、清单及最高投标限价的编制内容、依据、方法等做了较详细的规定，具有较强的指导作用。

3、合同价款确定形式应合理明确

采用总价合同的EPC项目，除合同约定可以调整的情况外，合同价款一般不予调整。采用单价合同的EPC项目，项目清单工程量可以调整，项目清单单价除合同约定可以调整的情况外一般不予调整。无论采用总价合同还是单价合同，合同中均应对计量规则和计价方法有明确约定。

采用工程量清单招标的EPC项目，合同中应重点对清单中项目特征描述不详、合同外新增、工程量偏差过大的项目的组价或价格调整进行合理且明确的约定，否则极易在施工过程中或结算时出现较大争议。

4、规范招投标程序

因EPC项目本身的特殊性，如项目规模大和需要设计、施工双重资质导致的潜在投标人数量有限而导致的竞争不够充分，以及EPC模式招投标规则存在缺陷，如大多采用两阶段评标、存在主观分（有的甚至将第一阶段的主观分带入第二阶段进行汇总评分）导致的人为因素等，使得EPC项目招投标中围标、串标、抬标的现象较为普遍。要想真正实现EPC项目的成功，必须杜绝EPC项目招投标中的暗箱操作。一方面需要完善EPC项目招投标规则，增加方案标、技术标合格人数以避免或减少围标、串标等；另一方面需要加强EPC项目招投标监管，加大违法、违规处罚力度。

5、加强评标工作，严格评标管理

EPC项目的施工图设计是由总承包商实施的，如果合同形式为模拟清单形式下的单价合同，投标人在投标时故意或过失造成的不平衡报价，在施工图设计时，易导致承包商根据报价的高低对设计进行相应调整，加大报价高的分部分项工程的工程量，减少报价低的分部分项工程的工程量，从而导致投资增加。因此，应加强EPC项目的评标工作，对投标报价进行详细评审，对潜在中标人的主要分部分项工程的不平衡报价要进行澄清和承诺（如中标后总价不变情形下的单价调整），可参考海外EPC项目和世行项目的评标方法。

四、施工图设计阶段的管控

要认真研究项目建议书、经批复的可研报告、初步设计文件、招标文件、项目需求等资料，并进行现场实地考察，与业主进行充分沟通，准确理解业主对项目的定位和技术、功能、性能、产能要求，准确把握住项目设计层次，既要杜绝低于业主方需求而造成的产品定位过低或功能、产能不足，也要避免过多超出业主方实际需求而造成的投资浪费。

1、确定设计规范标准

设计标准在EPC项目中是一项非常重要的内容，它决定了工程材料的选购，施工方案的确定，验收标准的选择，更是直接决定了工程投资。

2、设计审查和优化

使设计既满足业主的功能要求，又符合合理性、经济性和可靠性要求，应加强设计审查和优化。

（1）基于EPC项目大多在初步设计阶段进行招标的特点，EPC项目总承包商为了减少成本，很容易在施工图设计阶段降低设计标准，如目前我们在某些EPC项目中看到的减少防水、保温层厚度，甚至减小桩径、减少桩长等。因此，业主应加强对EPC项目施工图的审查，可聘请专门的设计单位或有相应能力的其它咨询单位把关。

（2）可在总承包合同中约定优化产生的效益分配机制，否则总承包商缺乏设计优化的动力。

3、设计进度安排

EPC项目的一个显著优点是可以在部分项目设计完成后即开始施工，但绝不能理解为可以为所欲为地设计到哪施工到哪，而是要科学规划、统筹安排。

（1）应将设计进度纳入工程总进度计划中，其关键节点必须满足总体进度要求。

（2）在设计初期就要充分考虑采购和施工进度，优先安排订货周期长、制约施工关键线路的设计工作，及时确定设计中所涉及材料、设备订货的技术要求和标准。

4、图纸会审和设计交底

因为EPC项目的设计文件是分阶段交付的，其图纸会审和设计交底也需要分阶段进行，使实际施工人员充分了解工程特点、设计意图及发现问题，提出改进意见，同时也便于做好施工准备。施工过程中还应重视施工技术交底，对重大、复杂或采用新技术、新材料、新工艺、新结构的工程，提前商请设计人员到现场做专题技术交底。

五、施工阶段的管控

工程施工是将设计转化成实体工程的过程，对其管控自然不可忽视。

1、发挥总承包商优势

传统施工总承包项目，存在设计与施工经常出现脱节；业主常常将部分专业工程单独分包及材料甲供，造成专业设计和分包及甲供材跟不上总包施工节奏；总包与分包、分包与分包之间界面不清晰、专业衔接混乱、成品破坏多、管理难度大等问题。

EPC模式将所有工作及风险交给总承包商，应充分发挥总承包商的组织管理及技术管理优势，使设计与施工无缝对接，分包及材料、设备招标、采购根据设计、施工进度提前制定计划，总包与分包自行衔接，成品保护自行负责。

2、样品管理

样品主要是根据初步设计文件、技术要求和投标文件，进行单项材料或系统的封样（如装饰材料、安装材料、保温防水系统、幕墙系统等），业主或其委托的咨询人对样品进行逐一确认，判断是否满足业主要求的标准及产品定义。样品一经确定，即进行严格封样，施工过程中及竣工交付时必须严格按此标准进行检查和验收。

3、变更管理

总承包商中标后，合同价格已经确定，要想增加利润，常在设计变更上做文章。因此，设计变更是EPC项目施工过程管控的重点，因总承包商自身原因导致的设计变更增加费用由其自行负责。对总承包商进行的优化设计，要根据优化内容和方式区别对待，对其真正通过优化结构、空间布局、材料设备和工艺选型等满足业主的使用要求，而又未降低结构安全系数和项目标准、档次等产生的收益，应由总承包商所得或总承包商与业主共同收益。对采用降低规模、标准、档次甚至偷工减料所进行的“伪”优化，应坚决制止并应在合同中设置相应的处罚条款。

4、签证管理

对总承包商提出的签证，业主代表或其委托的咨询人应按照总承包合同、招投标文件、设计文件等进行严格审核，对属于总承包商合同范围内的事项坚决不予办理，对确应由业主承担的事项，也要进行技术经济论证和严格审核后予以签认。

对项目实施中产生的负签证、施工甩项等内容，总承包商往往不会主动要求办理手续。作为业主代表或其委托的咨询人，应主动、及时发出相关书面文件予以记录、确认，必要时做好影像资料，全面反映现场实施情况，以作为结算审核的依据。

5、履约管理

EPC项目业主对工程实施过程参与程度低，控制力度低。一旦总承包商不能严格自觉按合同履约时，业主或业主聘请的咨询机构应及时对其进行督促、纠偏。当通过协商、督促、警告等手段无法使其改正，经评估可能给合同工期、质量、投资、安全等带来重大风险时，应及时、果断采取解除合同、驱离现场等措施，重新选择合适的总承包商，并严格追究其责任。

六、结算阶段的管控

EPC项目的结算审核内容除了建安工程费外，增加了设计费、设备采购费、工程总承包其它费等。此外，对竣工文件、竣工项目实际施工内容、项目目标、功能、产能的实现等的审查更是重中之重。

1、应重点审核总承包商提交的竣工文件，是否完全满足业主的发包范围、标准、功能等，是否完成了EPC合同约定的全部内容，现场实施的内容与竣工文件是否一致等。

2、严格按招标文件和合同要求审核设计变更和工程签证。首先要审核设计变更和工程签证的内容是否应包含在EPC合同范围内，其次要审核业主对设计变更批准手续的完备性，在以上条件都完全符合的前提下，还要对设计变更和签证的合理性、真实性和准确性进行审核。

3、重点对工程总承包其它费等价格组成和调整，严格按招标文件和合同相关条款进行审核。

4、对暂估价材料和设备的核价或认价也要根据实际使用的材料和设备品牌、型号和规格、档次等进行询价核实。

当前，EPC项目结算方面存在的问题和矛盾非常多，涉及的争议金额也非常大。最大的问题在于前期工作不充分，项目范围界定不清晰，实施中常常发生重大的方案调整，导致结算无法完全按照合同约定的方式进行，导致投资失控。随着相关的法律、法规逐步健全以及在EPC项目的广泛推进中对经验教训的总结，EPC项目的投资管控逐步变得有法可依、有章可循。

【参考文献】

[1]中建智库研究院， EPC总承包报建流程与设计管理

[2]李春梅，浅议国外EPC项目的设计管理

[3]《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规[2019]12号）

[4]《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)