摘 要： EPC总承包项目适用于技术复杂，项目管理要求高的项目，EPC总承包推行有利于提高项目管理水平，有利于项目管理的国际接轨。现阶段我国的EPC总承包还处于起步阶段，相关制度还未健全，EPC项目造价管理存在总价不能固定，联合体存在重利益联合轻专业联合，高标准设计低标准施工的情形，EPC适用范围扩大甚至滥用的情形。EPC总承包项目应加强设计阶段、招标阶段、项目实施阶段的审核。政府部分应加强EPC审批和监管，加强造价的动态管理和大数据审批，加强项目绩效评价考核。

关键词：EPC总承包 造价 控制

引言

2019年住房和城乡建设部、国家发展改革委员会发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》明确“工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。” ^[1]2020年住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局发布了《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》，明确项目建设单位、总承包单位或联合体承包单位的权利义务，规范了建设项目的承发包行为。《总承包计价计量规范》还处于征求意见阶段， EPC项目的适用范围、造价控制的方法、项目的审批和监管都需我们进行探索和研究。

一、EPC总承包相关法规

1、《建筑法》的规定

《中华人民共和国建筑法》第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位。”建筑法的相关规定是项目总承包管理的法律依据。

2、总承包项目承发包的相关规定

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》关于总承包项目招标发包明确“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》征求意见稿对工程总承包项目招标规定 “建设单位可以在建设项目的可行性研究批准立项或方案设计批准后，或初步设计批准后采用工程总承包的方式发包。” ^[2]

二、建设项目总承包的适用范围

EPC总承包项目适用于项目建设规模、建设标准、建设范围、使用功能明确的项目；适用于工艺技术复杂的施工项目，如工业厂房、石油、化工、冶金、医药类项目；适用于设备占工程造价的比例较高，部分设备及生产线需进行定制，项目工艺设计、施工、设备的采购、安装相关的项目，如工艺厂房、生产厂房项目；适用于项目管理要求特别高的项目，EPC项目的总承包单位应具备项目管理的能力，能够及时处理项目实施中出现的各类问题。

《江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标暂行规定》对可实行工程总承包的房屋建筑和市政基础设施项目规定如下：

1、单项合同估算价在1亿元及以上且技术复杂的单项工程；

2、单独立项的单项合同估算价在5000万元及以上的建筑装饰装修、建筑幕墙、钢结构等专业工程；

3、单独立项的单项合同估算价在2000万元及以上的建筑智能化、消防设施、古建、非临时性布展等专业工程；

4、列入地方人民政府重点工程且对建设周期等有特殊要求的其他项目；

5、其他地方人民政府认为有必要实施工程总承包模式的项目。^[2]

三、EPC总承包造价控制中的常见问题

1、EPC总价不能固定，业主风险加大。

EPC项目采用固定总价合同，承包商承担工程量出入及材料涨价的风险、投标报价清单漏项及报价偏差的风险。建设单位承担法规政策变化引起的风险， EPC合同总价的固定需具备两个条件：一是工程量能够准确计量，二是单价能够准确测算。

项目的建设内容、承包范围明确，专业图纸齐全，设计文件的深度满足要求，项目使用功能定位清晰，施工标准、材料设备的选型明确，是工程量准确计量、单价准确测算的前提。在选择项目是否适用总承包合同时，应进行充分调研，防止签订合同后建设单位风险扩大。对于水环境整治项目、老小区改造项目、消防改造项目、道路提升改造项目、房屋修缮工程，这些工程量难以统计的项目，不宜采用EPC总承包发包方式。对工程量难以准确计量的项目，如选择固定总价合同，总承包单位往往会出于自身利益的考虑，通过设计变更，达到增加结算造价的目的。由于目前EPC项目计价规范、相关法规还未健全，部分建设单位为简化招标程序，避免专业工程暂估价、材料暂估价进行二次招标，总承包发包方式存在扩大和滥用的情形。部分地区EPC项目承发包要求起点过低、政府部门对EPC项目的适用范围应加以明确， EPC总承包项目应经相关部门审批，这样才能有利于建设行业资源的有效配置，确保行业的健康和持续发展。

2、部分专业设计滞后，导致甩项招标

办公楼项目、保障房项目等以建筑工程为主的EPC项目，配套的室外工程、景观绿化工程一般由市政设计单位及园林景观设计单位根据建筑设计单位的总图进行设计；供电、供水及燃气工程由于行业垄断原因，目前一般由供电、供水、燃气部门进行设计。项目实施过程中，市政工程、景观绿化工程、供电、供水、往往由于前期缺乏沟通，数据不能共享，导致设计滞后部分专业不能纳入EPC的招标范围。

3、联合体重利益联合，轻专业联合

EPC总承包模式可采用设计施工总承包模式，或者设计采购施工总承包模式，但不管采用哪种模式，设计人员应具有专业独立性。EPC总承包单位的设计部门与联合体中的设计单位往往会出于自身利益的考量，设计专业主导地位往往受到限制，专业独立性难以发挥。

与传统的施工承发包模式相比，EPC项目对总承包单位的专业技术水平和项目管理能力提出了更高的要求。对于大型复杂、专业要求、管理要求高的项目，业主单位在进行项目招标时允许联合体单位进行投标，这样有利于联合体单位发挥各自的专业优势，通过联合体单位的专业优势及项目管理能力的互补实现1+1＞2的协同效应。设计施工或设计施工采购联合体中标单位发挥协同效应的前提是联合体各方能够实现各自专业技术、项目管理能力的融合，如果依旧设计只管设计，施工只管施工，设计单位不能对施工中遇到的问题合理预见，对项目施工技术缺乏考虑，那么必然导致设计环节与施工环节的脱节。EPC联合体中的施工单位应在设计阶段提前参与，了解设计意图及施工技术的可行性，这样才能在设计阶段发现图纸中的问题，把设计中的错误、遗漏、专业碰撞解决在项目施工前。如果图纸中的问题不能在设计阶段得到解决，那么发生问题必然会使联合体内部责任难以界定，出现互相推诿情形。这样的联合体无疑是两个拼凑的利益主体，各有各的利益考虑专业尚难以协调，这样也必将形成1+1＜2的负效应。

4、高标准设计低标准施工

由于EPC一般适用于专业技术复杂、项目管理要求高的项目，项目设计应遵循“科学性、经济性、合理性”的原则，应严格执行现行的设计规范和设计标准，应尽量采用标准化和成熟的施工工艺，设计方案不仅要考虑技术方案实施的可行性，还要考虑项目的经济合理性。在项目设计时应明确项目的设计标准，确定项目的使用功能，避免功能过程，防止建筑材料、设备采用标准过高，增加工程造价。建设单位应对材料品牌、规格、型号、等级进行明确，并对涉及使用功能、外立面效果的材料进行封样管理。防止由于材料、设备规格、型号、等级不明，导致了总承包单位“有利可图”，选择低价逆等的材料、设备。

EPC项目的设计文件应组织相关技术、经济专家对项目的初步设计方案进行论证，并提出项目设计的优化方案，防止设计方案不合理增加概算造价。项目评审过程中，需对三级概算进行全面仔细的审核，确保概算内容全面，费用标准合理。政府审计部门应加强造价监管，让建设项目“物有所值”防止EPC总承包单位高标准设计，后期假借施工优化的名义，损害业主的利益。

5、EPC招标工程量偏差

EPC项目的造价准确性取决设计图纸的深度，取决于专业图纸是否齐全，取决于技术方案的可行性，EPC项目的招标往往在方案设计阶段或初步设计阶段进行招标，其造价的测算理应采用概算定额。工程造价体制及营改增税费改革后，造价计费程序发生了翻天覆地的变化，但计价定额却相对滞后，有些地区甚至没有与现行计费程序相符的配套概算定额，造价的测算只能套用预算定额。初步设计图纸设计深度不同于施工图设计的深度，部分地区EPC造价测算面临套用概算定额取费不符，套用预算定额深度不够的尴尬情形。在EPC项目招标过程中，代理单位往往会对图纸设计不明确的部分工程量进行预估，预估的工程量清单往往存在较大偏差。政府投资的EPC项目，执行项目的审批制度、预算管理制度、追加投资审批制度、竣工财务决算制度，切实保证政府投资的经济效益和社会效益。EPC项目控制价审核一般以清单特征、单价审核、计费依据审核为主，对于工程量的审核一般不再进行审核。政府部门应加强EPC项目的概算审批，建立造价指标库，逐步建立利用大数据进行政府投资项目审批的机制。

四、EPC项目造价控制的重点

1、EPC初步设计阶段的限额管理

EPC项目往往采用固定总价合同，批准的设计概算是项目投资的最高限额。对于EPC项目的造价，应根据专业进行切块分解。对于不同的专业，应制定控制性指标，如确定建筑密度、绿化率、层高、混凝土及钢筋含量、单方造价、装修标准，按照限额指标确定造价控制的指标。EPC项目往往在方案完成或初步设计完成后进行项目招标，最高限价取决于设计标准、设计文件的深度。对于政府投资项目，有设计标准参照的应严格执行相关的标准，采用成熟的施工工艺，并制定各专业详细的限额设计的指标，对各级指标逐层分解，将限额设计指标落实到具体专业，将责任落实到具体设计人员。

2、EPC项目固定总价的确定

EPC项目一般采用固定总价合同，EPC的总价合同由设计费、建安工程费、设备购置费构成，EPC项目设计费、设备费一般为包干费用，固定总价能否有效控制，建安工程费是项目投资控制的关键。对于可行性研究完成及方案设计完成之后进行招标的项目，一般按投资估算下浮一定比率作为最高限价，在项目施工图设计完成后，施工单位根据施工图纸编制预算，造价咨询单位对上报预算进行审核。EPC总承包合同的专用条款应补充预算审核相关条款，如经审核施工图预算造价超过投资估算由总承包单位对图纸进行优化，降低造价，经审核预算造价低于合同造价的，按照审定的预算造价调整合同价。

EPC项目的总价应体现建设项目本身的价值，项目实施过程中应防止总承包单位通过过度优化，牺牲品质达到降低造价，取得额外收益的目的。对采用初步设计阶段招标的项目，总价确定的关键是加强施工图纸、深化图纸的审核，确保施工图纸、深化图纸，建设标准、建设功能、设备参数及其他技术经济指标满足发包人要求。深化图纸的钢筋、混凝土等指标应满足最低限额要求，如某保障房EPC项目，合同明确施工图设计需满足钢筋49Kg/M²、混凝土0.38M³/M²最低含量的要求，对于不能满足最低含量要求的，由总承包单位调整图纸。

此外，项目实施过程中还应对项目固定总价进行动态调整，对于项目实施过程中取消的项目应采用联系单的形式下发总承包单位，建设单位应及时做好台账，对固定总价进行调整。对于施工功能、建筑标准的调整，应及时做好项目的增减帐。

3、EPC总承包项目的全过程造价管理

工程施工单独发包的全过程造价控制一般局限于合同条款、工程计量、工程变更、工程索赔、工程结算及竣工财务决算的审核。与工程施工单独发包的全过程造价控制相比，EPC总承包项目的全过程造价管理重心前移，除包含施工单独发包的全过程管理内容外，还包括方案的比选、设计概算的审核。EPC项目与现行工程量清单招标项目相比，项目结算方式不同，合同范围内工程量包干、单价包干。EPC项目的结算总价包括，合同包干部分、设计变更及工程签证部分。EPC项目一般在方案设计阶段进行招标，部分EPC项目以设计概算作为招标的最高限价，如施工范围没有变化合同总价不再调整。由于EPC项目总价固定的特点，项目一旦中标，建设单位及EPC总承包均承担工程量及价格偏差的风险。为有效控制EPC项目的风险，全过程造价咨询单位应明确项目范围、使用功能、建设标准，对项目的概算进行精细化审核，造价咨询单位应参与图纸进行会审，及时发现设计中的问题，减少设计变更、工程签证。

4、加强EPC项目的签证审核

EPC项目的签证应制定具体细则，实行精细化管理。工程签证的审核应做到如下几点：

（1）明确相关方的责任

工程签证成立的前提条件是签证事项由建设单位引起或者签证事项属于业主的风险范围，包括如下几种情形：签证事项属于项目单位本身的责任或业主的风险范围；不可抗力事件引起的工程量增减；以及作为一个有经验的承包商不能预见的风险因素；勘察单位提供地质报告数据错误，造成的地基加固处理增加的费用；现场监理单位发布指令增加的工作量；设备供货单位未能按进度计划供货引起的误工等。造价人员在进行工程签证审核时，首先应分清责任，如责任由施工单位原因引起，那么审核时该项签证不予采纳。

（2）明确签证工程量

现场跟踪审核人员，需对投标单位上报的签证资料，从严把关，对于无现场图片资料支撑、未列明施工具体部位、无现场工程师草签确认的签证不予认可。工程签证作为项目的结算资料，审核人员应明确签证的计量范围，以及具体实施内容，签证意见应详细记录变更前后的图纸编号。

（3）明确费用结算原则

工程签证的审核原则，有投标单价参考的按照投标单价执行，有类似单价参照的，按照类似单价执行，既没有投标单价参考又没有类似单价参照的由投标人提出，经审核确认后作为结算依据。变更签证无论使用哪种情形，审核人员需明确计算原则，对于变更增加的项目组价，应按照合同约定进行让利。

5、合同外新增单价的确定

可行性研究完成及方案设计完成之后进行招标的项目，一般采用投资估算下浮一定的比例作为EPC的合同价，建筑工程、安装工程多采用平方米全费用单价，由于各子目无具体明细报价，项目实施过程中由于使用功能、建设标准调整，原单价一般不再适用，新增单价按现行的清单规范、计价定额及费用定额并综合考虑让利系数确定。

初步设计阶段招标的项目，由于我省2005版概算定额与现行定额水平的差异、费用定额及营改增调整的原因，采用概算定额造价难以测算，一般采用工程量清单进行招标。项目实施过程中对于材料品牌如吊顶面层“龙牌”石膏板变更为“可耐福”石膏板、外墙装饰铝板“2.5mm氟碳铝板”变更为“3mm氟碳铝板”，项目本身的工作性质及内容相同，可直接套用原招标清单单价，只对相关材料价差进行调整。对于施工工艺和方法调整的子目，如墙面“木饰面装饰”调整为“墙纸”，如投标工程量清单中没有相应或类似单价，新增单价按现行的清单规范、计价定额及费用定额测算确定，让利系数按（中标价一不可竞争费）/（招标控制价一不可竞争费）计算确定。

五、EPC固定总价合同的调整

总承包工程计价规范明确规定，建设项目工程总承包采用总价合同，如合同没有对价款调整另行约定，合同价款不予调整。在总承包合同专用条款中应对合同价款调整的以下情形加以约定。

1、总承包项目施工范围的调整。

EPC项目的固定总价基础是基于招标图纸范围内的施工内容，如施工范围调整，则涉及的工程量应做相应调整。如设计变更引起的工程量调整、功能变化引起的施工工艺的调整、甲方指令部分工程量取消。项目实施过程中造价咨询或全过程咨询单位应及时收集相关资料、建立台账。防止总承包单位出于自身利益考虑，在项目结算时不提供相关资料，导致施工范围减少的内容，造价并未进行扣减。

2、合同约定的不平衡报价的调整

EPC项目施工单位常见的不平衡报价策略包括：一是适当提高能早日结账收款的项目单价，如投标时大型土方工程按照土建工程取费，提高桩基工程、地下室的人工、材料及机械含量、台班单价及取费类别；二是对招标工程量清单偏差较大、项目实施过程中预计会增加的项目，采取提高单价策略，如某学校项目招标清单只计算了外墙涂料，走廊及连廊部分并未考虑，类似项目走廊及连廊均采用外墙涂料，投标单位适当提高外墙涂料单价；三是工程量清单特征描述错误及漏项的项目，如某多功能厅，招标清单只对成品木饰面进行描述，而基层特征未进行描述，投标单位提高类似项目基层的单价。

由于招标投标法、政府采购法对不平衡报价并没有相关规定，为防止项目实施过程的风险，发包人应在招标文件及合同中对不平衡报价的情形进行界定，对不平衡报价的调整方法加以明确。如规定当某一清单子且中的工、料、机含量、费率超过2014《江苏省建筑与装饰工程计价定额》、2014《江苏省市政工程计价定额》、2014《江苏省安装工程让价定额》、《江苏省仿古建筑与园林工程计价表》（2007年版）、《江苏省建设工程费用定额》（2014版）的任何一项或几项及材料价格超过工程造价信息指导价或投标同期的材料价格所组成的综合单价的5%时，视为不合理报价。发包人将按计价表及费用定额规定的含量及费率对不平衡报价子目进行调整，而对低价报价的清单子目不作调整。对于同一项目中同一定额子目如存在不同报价的情形，可规定按照较低的单价对投标单价进行调整。

3、材料的风险范围引起的总价调整

项目，项目风险范围可参照江苏省住房和城乡建设厅《关于加强建筑材料价格风险控制的指导意见》规定执行。工程施工期间，非主要建筑材料价格上涨或下降的，材料的差价由承包人承担或收益；第一类主要建筑材料，施工期间价格上涨或下降幅度在10%以内的，材料差价由承包人承担或受益；超过10%的部分由发包人承担或受益。第二类主要建筑材料，当工程施工期间价格上涨或下降幅度在5%以内的，材料差价由承包人承担或受益，超过5%的部分由发包人承担或受益。” ^[3]

4、不良地质条件引起的造价调整

《工程总承包计价计量规范》明确发包人应在规定期限内，将项目现场地下、水文、周边环境资料提供给承包人。由于条件限制，发包人不能提供上述完整资料的，发包人应及时补充并提供给承包方。承包人对上述资料的准确性、充分性和完整性不承担责任，发包人承担由此引起的风险，地质条件变化引起的费用由发包人承担。

六、相关建议

1、EPC项目的审批及监管

政府投资EPC项目，一般在政府完成初步设计审批后，进行工程EPC项目发包。政府部门应强化项目投资概算审查，强化项目合同审查及预算评审。EPC项目适用于技术复杂、项目管理要求高的项目，EPC项目的招标应进行审批管理，防止不宜采用EPC总承包方式发包的项目采用采用EPC总承包方式发包，后期出现总价不能包干，不得不按照固定单价执行的尴尬情形。

2、对EPC项目造价进行动态管理

EPC项目采用固定总价合同，项目执行过程应对项目进行动态管理，及时统计项目预算投资和实际投资的动态，防止项目造价突破概算造价。项目执行过程应严格投资的追加和审批。造价咨询工作应做实、做细，及时建立工程签证、设计变更、工程索赔台账，掌握项目动态投资的情况。对于设定材料风险范围的项目，应对调价节点的工程量及时确认，做到书面审核资料和现场影音资料的留存归档。

建立项目重大变更、重大签证备案和报告制度，让建设单位及时掌握项目实际投资。对于政府投资的EPC项目，投资总额超过批准概算，但在政府规定限额以内的，项目单位应对超概造价，主要原因进行分析，出具书面说明，报发改部门审批，超批准投资在政府规定的限额以外的，由建设单位重新编制可行性研究报告，并报政府部门审核。

3、加强EPC项目的绩效评价考核

EPC项目后评价是在项目建成后，对EPC项目的决策、项目的实施过程、项目的经济效益和社会效益、项目建成后影响进行的系统分析，通过总结、梳理项目建设过程中经验教训，提高类似项目的科学决策和项目管理水平。

EPC项目绩效评价指标包括EPC决策情况、工程的招标投标情况、项目固定资产投资及构成、项目建成后产能、主要工程量、项目质量、项目工期、建设单位管理费等，以及经济效益和社会效益贡献情况、对生态环境的影响、社会满意度等指标，指标的设定包括共性和个性两类指标。

项目的共同指标包括项目的决策和投标情况。项目的个性指标主要考核项目概预算的执行情况、项目的主要工程实物量指标、项目方案优化的成果评价、项目签证及索赔管理情况、项目资金成本等。

资料来源：

参考文献

[1]《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》；

[2]《房屋建筑和市政基础设施项目 工程总承包计价计量规范》（征求意见稿）

[3] 江苏省住房和城乡建设厅《关于加强建筑材料价格风险控制的指导意见》