摘要：城市建设规划和投资项目旧房改造项目包括老旧小区、办公楼及校舍的改造，该类造价控制尚未引起各部门的足够重视。旧房改造项目不同于新建项目，需根据改造项目的特点、重点、难点，采取有针对性的策略，从各个环节做好造价控制，并建立有效的监督机制，防止改造项目资金隐性流失。

关键词：旧房改造 造价 监管 审计

引言

近年来，随着国家政策变化和市场导向，城市中的老小区、校舍、政府办公楼的改造项目在基本建设项目中越来越多，项目在带来经济效应和社会效应的同时，也提升了城市形象。

旧房改造项目的投资控制与结算审计工作比新建工程更复杂，操作难度更大，如工作中方法不当，粗心大意，往往造成政府投资的效应不能体现，甚至存在部分偷工减料、以次充好的改造工程，造成政府投资资金隐性流失。如何做好旧房改造项目中的造价控制和审计工作，实现政府投资资金的高效利用，保障投资效应，切实为人民办好事实事，提高城市形象，值得各个部门的的关注和思考。

城市旧房改造的投资资金控制不同于新建工程，主要体现如下：1、资金来源一般为政府投资，属于惠民工程，不能为投资带来经济效益，各个职能部门关注度不高；2、年久失修，各种配套设施不全，施工项目繁琐，不可预见的增项和签证较多；3、规划设计部门不够重视，项目边缘化；4、改造项目内容及施工标准存在不确定性；5、工程计量不能通过建模快速计算；6、工程概算和招标控制价有时采用模拟清单编制。

一、旧房改造项目实施过程存在的问题分析

1.1 项目前期及招投标阶段存在的问题

1.1.1 招标项目设计阶段，设计人员由于对老小区，老旧办公楼的原始结构及布局未深入了解，对改造项目的现场情况未做深入的调查研究，仅根据初步设计方案做些深化，造成旧房改造项目的招标图纸及施工设计图纸粗糙，有的甚至只有平面图。

如某老旧小区景观提升工程，合同价2300多万元，但该项目的招标清单项目与现场差异很大，有近40%的清单项目现场无法实施，施工图纸及竣工图纸与实际施工差异较大，结算时只能以现场测量结果作为工程量结算依据，该项目结算价格1700多万元，与概算相比还有约700多万元的资金未得到有效利用。

此外，部分改造项目因前期设计不到位，后续施工过程中出现大量设计变更、签证和清单漏项，最终造成项目投资失控。

1.1.2 建设单位对改造项目的定位偏差，不是标准过低，就是标准偏高，造成政府的投资资金与所改造项目不匹配。

如某市区中心城区上世纪80年代建造的老旧小区改造维修项目，由于资金投入不足，仅对破损的小区道路和局部屋面进行了整修，对外立面做了刷新处理，共投入1000多万元，但小区面貌没有显著变化；两年后，为提升城市形象，满足居民的宜居宜住需求，建设部门再次进行规划设计，实施新的改造计划，既增加了政府资金的部分重复投入，也给居民生活带来不必要的麻烦。

1.1.3 项目招标清单和控制价编制阶段

编标人员未对相关材料价格进行市场调研，仅仅靠查看造价信息中的厂家报价信息作为编制依据，如某市的造价信息文件中的透水砼价格，厂家报价连续多年都是3100元/m³，而市场实际价格在1500元/m³左右，造成招标控制价偏高，还会造成投标时中标价偏高连锁反应，造成国有资金隐性流失；还有的因编制控制价时部分材料价格过低造成招标控制价偏低的现象，也会增加质量风险和管控难度。

1.2 项目施工实施阶段存在的问题

1.2.1 施工方案针对性不强

部分施工单位对改造项目的施工方案编制重视程度不够，通常用其他项目的施工方案生搬硬套，对各个专业施工的前后顺序安排不当，对可以保留的结构及隐蔽工程造成二次破坏，既增加工程难度，又增加了施工费用。

1.2.2 监理工作不到位

现场监理人员数量少或不专业，不能满足施工现场不同专业多处同时施工的客观需要，不能有效控制施工方的施工合理顺序，不能及时发现施工中违规操作，从而造成项目施工界面不清，重复施工和返工现象经常发生，造成投资资金浪费。

1.2.3审计人员责任意识缺乏

审计人员对区域较大的小区改造，往往是走马观花，对工程设计变更及现场施工情况变化不能及时到位复核，没有掌握第一手资料，只能根据监理确认的工程量和意见进行组价和测算，难免会造成误差传递，不能及时发现施工方的粗制滥造行为，不能及时发现物价不符的施工产品，造价过程控制失职。

1.3 竣工结算审计阶段存在的问题

根据我公司对部分旧房改造项目审计案例的分析，审计误差包括如下方面：1、合同清单有部分工程量清单子项，在施工现场查不到；2、设计图纸尺寸与现场尺寸严重不符；3、室外绿化景观改造中，未区分原有苗木与新种植苗木，造成重复计算；4、改造范围界面不清：如小区部分原始路面未改造，但现场签证中计入了该部分工程量；5、计价定额子目套用不准确等等。

二、旧房改造项目各阶段造价控制的策略

2.1 项目前期准备及招投标阶段

在改造项目可行性研究及概算编制阶段，首先要对需改造项目的原始面貌内部及外部拍摄的图片或视频资料等影像资料存档，把改造项目真实情况记录下来。其次，把改造项目原始施工图纸及隐蔽工程记录完整提供给设计单位，把握好改造项目的功能定位及档次；设计人员应复核现场实际尺寸，结合实际功能需求，保留可以利用的结构和装饰，拆除应该拆除的部位；咨询单位编制工程量清单及招标控制价时，需对现场改造项目所需改造区域及材料使用的档次品牌有准确的把握，充分了解已有项目的现场情况，对需求定位有准确的认识，只有遵循以上几点，才能避免清单编制牛头不对马嘴，才能保证投标报价有的放矢。

旧房改造项目设计阶段实施价值工程的意义重大，尤其是改造工程，建设、设计单位要利用价值工程对功能、成本和价值进行分析，对实施方案进行优化比选。由于任由各个专业都独自进行设计，势必会产生各个专业的互相协调问题，专业不协调，会出现大量的重复施工和返工现象，造成建设资金浪费。

如某大学国际校区改造项目一期工程，教师公寓水暖专业未与装饰改造专业同步设计，招标工程量清单未涵盖水暖改造内容，施工单位按装饰改造图纸进行施工。当楼地面墙面天棚装饰面层及卫生设施施工完成后，发现给排水及地面采暖不能满足使用要求，造成了二次拆除和二次施工，发生了超过投标价格20%的签证增加费用。

该项目二期工程AB楼及学生公寓装饰改造工程建设管理中，项目建设单位及时进行了建设管理方面的提升，对项目实施科学管理，先由接受单位（使用方）按该项目的实际需求，提出明确的功能要求和改造定位标准；接着设计单位对建筑物原始现场详细排查需改造的部位和项目内容，及时跟进初步设计图纸，编制初步设计概算并经主管部门审核同意，再进行施工图深化设计，招标代理单位根据施工图纸、现场情况及时编制招标清单和招标控制价。在此过程中建设单位会同参建各方从功能、成本和价值三方面组织专题会议进行反复论证分析，发现问题及时组织协调会，要求设计单位跟进修改优化，招标代理方跟进修改招标清单内容，经过审计审核，主管部门复核审定，最终形成可行的设计图纸和招标控制价。目前该改造项目一期、二期工程已完成竣工财务决算，财务决算控制在批复的设计概算范围内，未出现投资偏差，投资资金均得到了合理有效利用。

2.2 项目施工实施阶段参建单位的造价控制

2.2.1 设计单位的造价控制

设计单位应在施工实施前对改造设计图纸进行设计交底；施工过程中要定期驻场及时跟进，对设计缺陷或遗漏按照程序进行设计变更、补充和设计优化工作。

2.2.2 监理单位的造价控制

监理单位应配置对改造项目有丰富经验的监理人员驻场，由于改造项目单体多，范围广，施工繁杂，这就要求监理人员同步见证各施工工序按图施工，及时参与隐蔽工程验收，发现问题及时处理，及时反馈，留好相关影像资料，杜绝施工单位偷工减料、以次充好现象，如实记录现场签证情况。

2.2.3 跟踪审计单位的造价控制

要深入改造项目现场，了解现场各方面的情况以及参建各方的管理是否规范，对可能影响项目造价的材料品牌、规格、厚度、厂家等情况进行取证，对工序质量是否按图施工进行抽查，及时审核确认工程变更是否合理，变更程序是否到位，现场签证是否属实等进行严格把关。

2.2.4 建设单位的造价控制

建设单位应严控现场变更，对施工方不按图施工，不按规范施工，造成的结构破坏，增加改造范围等现象在合同中约定索赔权利。建设单位应建立改造项目信息公开和全民监督机制，改造施工前将包含改造设计效果图的告知单张贴在改造项目的小区中，注明改造项目的规模，范围、投资金额和项目内容，拆除的建（构）筑物和移植树木，增加的设施等情况，让小区居民和物业参与到改造项目的监管中。

2.3 项目竣工结算阶段

结算审计单位相关人员应收集完整的竣工结算资料，包括立项批文、设计概算、招标清单及招标控制价、招标图纸（施工图、竣工图）、招投标文件、开竣工报告、设计变更、技术联系单、现场签证、结算送审资料等。

对招投标资料、施工图纸都要认真阅读理解，尤其对清单项目要结合现场做比对复核，把审计重点放在现场勘查和尺寸复核上，对所有项目与现场实际施工完成的产品做仔细的比对，图纸尺寸与现场尺寸做比对，以减少审计误差；也要查看工程隐蔽资料，是否按设计要求完成了基层及隐蔽工程；调阅工程质量保证资料，检查进场材料品牌、规格、型号等，是否合格产品，检查检验和试验记录是否完成等等。

综上，各参建单位在项目全过程管理过程中，应该抓好造价控制的这几个环节，以投资估算控制设计概算，以设计概算全过程控制好工程的工程结算和工程决算，做好造价的动态控制工作。

三、旧房改造项目审计方法探讨

旧房改造项目应采用适当的方法，对不同阶段的造价编制文件进行审核，为委托方提供优质高效的服务，是审计人员的职责和义务，针对不同的项目灵活采用全面审查法、重点审查法及对比审查法。

3.1 旧房改造项目设计概算的审核

旧房改造项目招标控制价的审核宜采用对比分析，将改造规模、标准与立项文件对比，工程数量与设计图纸对比，经济指标与同类工程对比，通过以上对比发现概算存在的问题和偏差。

3.2 针对旧房改造项目招标控制价的审核

旧房改造项目招标控制价的审核，重点应放在清单编制的项目是否与改造工程的内容一致、特征描述是否与做法一致、定额子目套用是否准确方面，因为旧房改造的个性化差异较大，是在原有建筑的基础上翻新改造，不能用新建工程的编制方法编制改造工程，老小区改造，大多数是面层处理更新，局部更换，修缮，不能把原有建筑未改造部分项目混在清单项目中，不能以偏概全。

3.3 旧房改造的工程结算审核

对工程量，我们宜采用全面审查法，尤其对图纸不全的改造项目，要结合现场每个部位的测量尺寸计算工程量，这样，在无图纸的情况下也能准确计算工程量。如老小区的改造修缮，无论多大范围，多少楼栋，主要工程量部位就是三大部分：外立面改造更新，公共楼道楼梯间更新，屋面改造维修，但我们要注意各个楼改造项目的差异性，对改造项目的清单子目，宜采用图纸做法与清单中的项目特征描述做法与现场做法进行全面的对比审查法，这样可以规避清单不实的风险，规避图纸设计做法与现场不一致的误差风险。针对旧房改造中的室外铺装改造及道路场地的改造，宜采用重点审查法，主要审查基层的厚度，做法层数是否与清单特征描述及图纸设计做法一致。另外，当改造项目结算书面资料不全或有较大争议时，结合施工影像记录资料进行审计，也是该类项目审计的一个重要手段。

3.4 结算审核的方法

如通过改造后建筑门洞处的内外墙厚度与改造前的厚度比较，可以核查其是否按清单要求增加了抹灰，腻子；可以核查装饰板墙中是否做了龙骨基层；可以核查保温层厚度等。通过钻孔取样，可以判断改造后的场地、道路的基层厚度材质是否与清单图纸要求的做法一致；采用金属测量仪、游标卡尺我们可以核查改造用的不锈钢、铝板等板材厚度或各类金属管材的厚度，是否达到清单及图纸要求的尺寸；通过查看现场树木有无支撑和防护，可以核查新栽植苗木和原有苗木，从而去伪存真；通过对材质的检查，如不锈钢200系列与300系列的区别，铝塑板与金属铝板的区别，实木门与吸塑板门的区别等等，用审计者的“明察秋毫”抓住“以次充好”的事实；其次，通过审计人员准确把握各分项工程施工工艺和工序，分析定额子目中包含的工艺流程，核减掉未实施的工序应扣减的费用。

审核过程中应从施工工艺入手，如2009江苏抗震加固定额子目中，结构裂缝的处理与结构包钢施工缝隙的封闭处理是两个不同施工工艺，两个子目的定额单价差异近10倍。在某办公楼加固改造项目结算送审中，施工方按“清单漏项”申报了将施工缝的封闭处理采用结构裂缝的新清单子目，经其他同类型项目的测算对比，一条不起眼的施工缝的处理费用，就核减了40多万元。所谓“道高一尺、魔高一丈”，审计者需提升自身的综合能力。

四、结语

通过以上分析和探讨，城市老旧小区改造，旧房改造项目的审计需根据改造项目造价控制的特点、重点、难点，采取针对性的审核方法，从各个环节做好造价控制工作，并建立有效的监督机制，防止改造项目资金隐性流失或投资失控。