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桑日县国土空间总体规划
（2021—2035 年）
（公开版）
桑日县人民政府
2024 年 10月
规划文本
目录
前 言 ....................................................................................................... 1
第一章 总则 ......................................................................................... 2
第一节 规划目的 ...........................................................................2
第二节 指导思想 ...........................................................................2
第三节 规划范围 ...........................................................................2
第四节 规划期限 ...........................................................................3
第二章 规划背景 .................................................................................4
第一节 基础条件 ...........................................................................4
第二节 现状特征 ...........................................................................4
第三节 发展机遇 ...........................................................................5
第三章 目标与战略 .............................................................................7
第一节 性质定位 ...........................................................................7
第二节 目标指标 ...........................................................................7
第三节 空间战略 ...........................................................................8
第四章 以“三区三线”为基础，构建国土空间开发保护新格局 10
第一节 强化国土空间底线管控 ................................................ 10
第二节 主体功能区 .....................................................................10
第三节 国土空间开发保护总体格局 ........................................ 11
第四节 国土空间规划分区 .........................................................12
第五节 用地结构优化 .................................................................13
I
第五章 优化农牧空间，支持推进乡村振兴 .................................... 14
第一节 加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护 ........ 14
第二节 农牧空间格局 .................................................................15
第三节 园地和其他农用地利用 ................................................ 15
第四节 全域国土综合整治 .........................................................16
第六章 筑牢生态安全屏障，促进人与自然和谐共生 .................... 18
第一节 自然保护地体系 .............................................................18
第二节 生态保护格局 .................................................................18
第三节 加强水资源保护与利用 ................................................ 18
第四节 加强湿地资源保护与利用 ............................................ 19
第五节 加强森林资源保护与利用 ............................................ 20
第六节 加强草场资源保护与利用 ............................................ 20
第七节 加强冰川冻土资源保护与利用 .................................... 21
第八节 加强生物多样性保护 .................................................... 21
第九节 系统实施生态修复 .........................................................22
第七章 融合城乡发展空间，实现高质量发展 ................................ 23
第一节 人口及城镇化水平预测 ................................................ 23
第二节 镇村体系 .........................................................................23
第三节 村庄布局优化 .................................................................24
第四节 产业发展 .........................................................................24
第八章 优化空间布局，塑造高品质中心城区 ................................ 25
第一节 城市性质与规模 .............................................................25
II
第二节 空间结构与规划分区 .................................................... 25
第三节 用地结构优化 .................................................................26
第四节 居住空间布局与住房保障 ............................................ 26
第五节 产业空间布局 .................................................................26
第六节 绿地系统与开敞空间 .................................................... 27
第七节 土地利用控制 .................................................................27
第八节 地下空间 .........................................................................27
第九节 总体城市设计 .................................................................27
第十节 城市更新 .........................................................................28
第十一节 公共服务设施 .............................................................28
第十二节 商业服务设施 .............................................................29
第十三节 道路交通规划 .............................................................29
第十四节 市政基础设施 .............................................................30
第十五节 安全与综合防灾 .........................................................31
第十六节 城市四线划定 .............................................................32
第九章 强化空间统筹，保障重大基础设施建设 ............................ 33
第一节 县域综合交通 .................................................................33
第二节 市政基础设施保障 .........................................................33
第三节 公共服务设施 .................................................................34
第四节 安全韧性保障 .................................................................34
第十章 保护传承历史文脉，彰显帕竹文化风采 ............................ 36
第一节 历史文化保护 .................................................................36
III
第二节 城乡风貌塑造 .................................................................36
第十一章 融入区域发展网络，构建开放空间格局 ........................ 38
第一节 区域协同发展方向 .........................................................38
第二节 重点领域协同对接 .........................................................38
第十二章 强化实施保障，提高空间治理水平 ................................ 41
第一节 加强党的领导 .................................................................41
第二节 强化规划传导 .................................................................41
第三节 完善信息平台建设 .........................................................43
第四节 实施规划全生命周期管理 ............................................ 43
IV
前 言
桑日，藏语“铜山”之意，隶属西藏自治区山南市，位于西藏
自治区东南部，山南市北部。县境地处念青唐古拉山南麓与喜马拉
雅山（东段）北翼的雅鲁藏布江中游地带。2019 年，党中央、国
务院作出重大部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划
等空间规划融合为统一的国土空间规划，建立国土空间规划体系并
监督实施。《桑日县国土空间总体规划（2021—2035 年）》（以下简
称《规划》）是对西藏自治区国土空间总体规划、山南市国土空间
总体规划的落实和深化，是一定时期内桑日县域国土空间保护、开
发、利用、修复的政策和纲领。
《规划》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，
全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于西
藏工作的重要指示批示精神和新时代党的治藏方略，完整、准确、
全面贯彻新发展理念，聚焦“四件大事”聚力“四个创建”，主动
服务和融入新发展格局。
《规划》围绕桑日县第十四届人民代表大会第四次会议提出的
“农牧稳县、生态立县、工业强县、文旅活县、能源富县、人才兴
县”六县战略目标和“1455”党建工作思路，统筹划定落实“三区
三线”，整体谋划国土空间开发保护新格局，推进国土空间治理体
系和治理能力现代化，为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现
代化新桑日提供国土空间保障。
- 1 -
第一章 总则
第一节 规划目的
《规划》是对西藏自治区国土空间总体规划、山南市国土空间
总体规划的落实和深化，是一定时期内桑日县域国土空间保护、开
发、利用、修复的政策和纲领，是编制乡（镇）级国土空间总体规
划、国土空间详细规划和相关专项规划的基本依据，在国土空间规
划体系中发挥承上启下、统筹协调作用。
第二节 指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻
党的二十大精神以及习近平总书记考察西藏时的重要讲话和重要
指示批示精神，按照自治区党委政府和市委市政府决策部署要求；
坚持以生态优先绿色发展、筑牢底线安全发展、区域协调融合发展、
以人民为中心高质量发展、因地制宜特色发展为规划原则，统筹开
展本次规划的编制。
第三节 规划范围
本规划范围与桑日县行政辖区一致，分全域与中心城区两个层
次。全域包括桑日县县域下辖 1 镇、3 乡。中心城区即桑日镇城镇
开发边界范围。
- 2 -
第四节 规划期限
规划基期年：2020 年。
规划期限：2021—2035 年，近期至 2025 年，远期至 2035 年，
远景展望至 2050 年。
- 3 -
第二章 规划背景
第一节 基础条件
桑日县生态系统服务功能整体较强，空间集聚明显，除桑日镇
与白堆乡交界处、增期乡北部以外，其他地区基本为生态保护极重
要区与生态保护重要区。
种植业适宜区主要分布在雅鲁藏布江及增久曲等水系附近。畜
牧业生产空间集聚性较好，畜牧业生产适宜区主要集中分布在增期
乡。建设用地适宜区主要分布在各乡（镇）政府的所在地周边以及
主要水系附近。
完成万亩现代青稞示范基地、万亩高效农田、农牧综合开发等
项目建设，成功创建自治区青稞单产增产先进县。
全县 1 镇 3 乡、41 个行政村、2 个社区，分别获批自治区级生
态乡（镇）、生态村；空气质量优良率达到 99%；主要江河湖泊、
饮用水源点水质达标率 100%。同时，积极开展国土绿化植树造林、
封山育林、周边造林等工程，全县林地面积与森林覆盖率显著提升。
第二节 现状特征
区位优越，交通便利。桑日县东邻加查县，南连曲松县，西与
乃东区相连，北与拉萨市的墨竹工卡县接壤，东北与林芝市工布江
达县接壤。距山南市市区 28 公里，是山南市辖县中距离市区最近
的县。同时，桑日县是拉萨山南一体化和乃东区经济圈的重要辐射
- 4 -
区域。铁路、国省道贯穿全域，区位交通优越明显，发展潜力较大。
农牧产业发展空间有限，特色葡萄种植产业基础良好。桑日县
土地利用以农用地为主，农用地以草地和林地为主。耕地占比较少，
农牧空间向河谷集中，主要分布在沿雅鲁藏布江流域和地势平坦区
域。农牧种植以特色葡萄种植最为出名，桑日葡萄种植作为世界最
高海拔葡萄种植区域，拥有独一无二的产业优势。
河谷开发空间有限，城镇发展向河谷集聚。受到地貌格局影响，
城镇开发以沿江的桑日镇和绒乡为主，呈现沿河谷、沿道路空间布
局特征。
第三节 发展机遇
挖掘旅游资源开发利用，为全域旅游发展提供基础。桑日县旅
游资源丰富，人文底蕴深厚，雅鲁藏布江穿流而过。县域内有思金
拉措、达古峡谷、沃卡温泉等众多高原自然风光和藏式人文风光。
在“加快发展全时全域旅游”的总体要求下，支撑雅砻文化旅游圈
和藏东南旅游环线建设。
推动高原特色葡萄产业，为桑日发展注入新动力。随着乡村振
兴战略的实施，特色产业生产面临新的发展机遇，新的农牧发展规
划为地区特色农牧提供前所未有的发展机遇。以现状葡萄种植资源
为基础，以市场为导向，以高新技术为依托，以经济效益为目的，
发展特色葡萄产业，增加农牧民收入，提高品牌竞争力。
支持清洁能源开发，助力我国早日实现碳达峰、碳中和目标。
- 5 -
挖掘桑日县清洁能源资源开发利用，助力我国早日实现绿色低碳循
环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立。
加强生态文明建设，筑牢国家生态安全屏障。中央第七次西藏
工作座谈会以及自治区党委政府多次强调，要守护好高原生灵草木、
万水千山，筑牢国家生态安全屏障，把青藏高原打造成为全国乃至
国际生态文明高地。桑日县地处生物多样性保护重要区，是中国生
物多样性保护优先区域之一。
- 6 -
第三章 目标与战略
第一节 性质定位
城市性质。桑日县毗邻山南市中心城区，是拉萨核心城镇群的
重点城镇和雅江中游城镇带的节点城市，发展潜力巨大。担负着吸
纳各项发展要素，引领高质量发展的重任。围绕全力打造新时代青
藏高原民族地区发展新样板的目标，将桑日县城市性质定位为雅江
江畔的生态之城、山南市副中心城市、泽当东花园。
城市功能定位。结合资源禀赋和优势特色产业，力争将桑日县
打造成“雅江中游清洁能源示范区核心基地、沿江绿色建筑建材业
先行区主要基地、山南市城市公共服务模范区重要区域、自治区级
全域旅游示范区”。
核心功能定位。依托桑日县的资源禀赋特点，结合桑日县城市
性质和城市总体定位，更加突出城市重要发展目标和产业发展方向。
推动桑日县打造成“雅江中游清洁能源示范区核心基地”和“山南
市副中心城市”。
第二节 目标指标
规划至 2025 年，主体功能明显、生态稳固、高质量发展的国
土空间开发保护格局基本形成，生态安全、粮食安全保障能力全面
提升。耕地保护水平和土地利用效率全面提升，城乡人居环境质量
显著改善，基本公共服务均等化水平明显提高，优势产业空间需求
- 7 -
得到基本保障。
规划至 2035 年，形成国土空间开发保护格局，山水林田湖草
沙冰系统治理能力显著提升。初步建成雅江中游重要旅游基地。建
立健全全县国土空间保护和开发协调机制，建成雅江中游清洁能源
示范区核心基地、沿江绿色建筑建材业先行区主要基地、山南市城
市公共服务模范区重要区域、自治区级全域旅游示范区。
规划至 2050 年，全面建成团结富裕文明和谐美丽的社会主义
现代化新桑日，全县国土空间保护、开发、利用和修复等各方面均
达到西藏自治区标准，国土空间治理体系和治理能力全面现代化，
绿色化生产生活方式全面建立，城乡居民生活更加幸福安康，成为
具有全市乃至全区最具影响力和示范性的民生幸福低碳生活示范
县。
第三节 空间战略
农牧稳县战略。构建粮食安全保障体系，保障粮食安全。立足
国内保障粮食基本自给的方针，实行最严格的耕地保护制度，深入
实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。
生态立县战略。加强自然生态空间保护，构筑国家生态安全屏
障。桑日县位于青藏高原生态屏障区，是国家生态安全战略格局的
组成部分。统筹山水林田湖草沙冰的系统性保护，保护高原生态系
统、保护高原生物多样性。同时，“雅鲁藏布江生态带”穿县域而
过，促进河谷峡谷地区人与自然和谐共生。其次，保障雅江河谷生
- 8 -
态功能区“水土保持、风沙防治”的主要功能，重点实施人工林草
种植、水利水保工程措施。
工业强县战略。基于现有产业结构及资源优势，打造全新绿色
工业体系。发展建材物流产业和绿色食饮品产业，打造山南“沿江
百亿产业走廊”特色葡萄产业名片；加大绿色金融支持力度，引导
资金流向绿色低碳领域。形成“1+3+N”的绿色产业发展链条，构
筑绿色产业体系。
能源富县战略。加快发展清洁能源产业，助力我国早日实现碳
达峰、碳中和目标。
文旅活县战略。增强文化自信，促进全域旅游开发，构建开放
的区域旅游格局。围绕打造自治区级全域旅游示范县，依托魅力资
源分布和旅游品牌塑造，建设更具影响力和美誉度的藏源文化旅游
基地。积极打造温泉度假特色文化体验旅游目的地。
人才兴县战略。着力补齐教育基础设施短板，增强人才、科技
对县域经济的服务能力。提升教育水平，发挥区位优势，吸引人口，
提升高等教育与就业引导，促进区内外的人才流动与科研交流，提
升桑日县人口素质，开拓区域市场。
- 9 -
第四章 以“三区三线”为基础，构建国土空间开发保护新格局
第一节 强化国土空间底线管控
耕地和永久基本农田。全面落实最严格的耕地保护制度，优先
确定耕地保护目标，将可以长期稳定利用耕地优先划入永久基本农
田实行特殊保护。耕地保有量和永久基本农田一经划定，未经批准
不得擅自调整。严格实施耕地用途管制，落实耕地占补平衡。
生态保护红线。将生态功能极重要、生态极脆弱以及具有潜在
重要生态价值的区域纳入生态保护红线。包括西藏桑日县马鹿自然
保护区、西藏曲松下洛国家级湿地公园（桑日片区）、水源涵养和
水土保持生态功能极重要区。生态保护红线一经划定，未经批准，
严禁擅自调整。
城镇开发边界。在优先确定耕地和永久基本农田、生态保护红
线的基础上，合理划定城镇开发边界，管控城镇建设用地总量，引
导形成集约紧凑的城镇空间格局。桑日县城镇开发边界主要分布在
集中连片、规模较大、形态规整的城镇集中建设区域。
第二节 主体功能区
落实自治区主体功能区战略，县级主体功能定位中桑日县为自
治区级农产品主产区。立足资源环境、经济发展水平、战略区位等
优势，以乡（镇）为单元细化主体功能区类型，推动国土空间精细
化治理。将绒乡、白堆乡、增期乡主体功能定位为农产品主产区，
- 10 -
桑日镇主体功能定位为城市化地区。各乡（镇）按照主体功能区的
相关要求明确发展定位和方向、生态管控要求、乡（镇）建设指引
等。
第三节 国土空间开发保护总体格局
以自然地理格局为基础，以国土空间开发战略与目标为导向，
统筹山水林田湖草沙冰等保护要素和城乡、产业、交通等发展类要
素，构建“一核引领、两带融合、两区协同、两屏保护、多点支撑”
的国土空间开发保护总体格局。
“一核”引领：中心城区−绒乡一体化城镇经济发展核心。依
托现有城镇规模及自然资源禀赋，打造中心城区−绒乡城镇经济发
展核心，推进桑日镇、绒乡一体化发展，加快雅江两岸经济产业联
动发展，实现雅江南北两岸产城（村）一体、圈层融合发展，增强
桑日镇核心带动能力，推进中心城镇建设和乡村振兴。
“两带”融合：沿雅江两岸联动发展带、通道经济发展带。发
挥河谷、交通经济通道拉动作用。沿雅江两岸联动发展带以拉林铁
路、桑加线公路、两岸国省交通干道为依托，助力“沿江百亿走廊”
产业聚集，推动山南市中心经济圈高效发展；通道经济发展带，实
施绿色发展战略，全面优化现代农牧发展基础。
“两区”协同：北部生态旅游和特色农牧区，南部传统种植和
工贸发展区。基于北部生态资源和草地资源和南部耕地资源，划定
两个农牧片区，保障粮食安全和重要农产品供给。
- 11 -
“两屏”保护：北部冈底斯山生态保护屏障，南部喜马拉雅山
生态保护屏障。依托冈底斯山和喜马拉雅山等山体构建外围生态屏
障，保护生态安全屏障中原生植被和生物资源，保护生物栖息地，
维护生物多样性，保障全域生态安全。
“多点”支撑：结合乡（镇）特色优势资源，采取点状开发模
式，打造增期乡农牧业发展服务节点、白堆乡农贸业发展服务节点、
绒乡现代商贸产业发展城镇节点、雪巴村温泉旅游服务节点、程巴
村绿色工业产业枢纽节点、塔木村特色葡萄种植产业发展节点、达
古雅江旅游服务发展节点等。
第四节 国土空间规划分区
生态保护区。生态保护区是具有特殊重要生态功能或生态敏感
脆弱、必须强制性严格保护的陆地自然区域，包括生态保护红线集
中划定的区域。桑日县生态保护区主要分布在县域北部。
生态控制区。生态控制区是生态保护红线外，需要予以保留原
貌、强化生态保育和生态建设、限制开发建设的区域。桑日县生态
控制区主要分布在县域东侧。
农田保护区。农田保护区是永久基本农田相对集中需严格保护
的区域，与永久基本农田范围保持一致。桑日县农田保护区主要分
布在雅鲁藏布江沿岸以及城镇村道路两旁。
城镇发展区。城镇发展区是城镇开发边界围合的范围，是城镇
集中开发建设并可满足城镇生产、生活需要的区域，与城镇开发边
- 12 -
界范围保持一致。桑日县城镇发展区主要包括桑日县中心城区、绿
色建材园区。
乡村发展区。乡村发展区是农田保护区外，为满足农林牧渔等
农业发展以及农民集中生活和生产配套为主的区域。乡村发展区以
保障农牧空间和乡村发展为导向。
第五节 用地结构优化
保持农牧用地基本稳定。优先保护耕地和永久基本农田，加强
耕地数量、质量、生态“三位一体”保护；因地制宜发展园地，合
理增加园地规模，引导新建园地向条件适宜的荒山荒草地集中，避
免占用耕地；合理保障农业设施建设用地，适度增加规模，促进农
业优质发展，引导新建农业设施建设用地使用荒山荒坡、其他草地
等未利用地，不占或少占耕地。
优化生态用地结构。加强林地资源分类保护，确保林地稳中增
长，严格林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地；加大草
原保护力度，保持草地面积基本稳定，防止草地过度畜牧，严禁非
法乱圈乱占草原、非法开垦草原；加大河流、湖泊、水库水面、冰
川及常年积雪等陆地水域保护力度，限制生态用地改变用途。
节约集约优化建设用地。合理控制新增建设用地规模；优化城
乡建设用地结构，积极开展城镇低效建设用地再开发，有序推进城
乡建设用地增减挂钩，合理布局新增城镇建设用地，适度增加村庄
用地，适当增加区域基础设施用地和其他建设用地。
- 13 -
第五章 优化农牧空间，支持推进乡村振兴
第一节 加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护
严守耕地保护红线。落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保
护耕地”的基本国策，切实保护耕地资源。严格实施耕地用途管制，
严控新增建设占用耕地，坚决制止耕地“非农化”、防止“非粮化”。
严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，确保耕地优先
用于粮食、油和蔬菜等农产品生产，保障国家粮食安全。
严格落实耕地“占补平衡”。将非农建设、造林种树、种果种
茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，确保年度耕地
总量动态平衡。各类非农建设选址布局尽量不占或少占耕地，特别
是永久基本农田。
改善耕地生态功能。以水定地、量水而行，按照耕地、园地、
林地、草地的先后顺序逐步优化农用地空间布局，在确保耕地总量
不减少的前提下，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式。
通过开展农田“坡改梯”、建设农田防护林等手段，优化农田生态
景观，提升农田水土保持能力。
健全永久基本农田储备区制度。将土地整治和新建高标准农田
增加的优质耕地优先补划为永久基本农田储备区，保障规划期内重
大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田的需要。
着力提升耕地质量。开展农田基础设施建设，重点在永久基本
农田上推进高标准农田建设，推动土地整治工程技术创新和应用，
- 14 -
逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，推进耕地提质增效。改
善撂荒耕地种植条件，推动修复因灾损毁的撂荒地，鼓励采取奖补
措施，引导农牧民对撂荒地开展地力培肥，全面推进撂荒耕地复耕
复种。
第二节 农牧空间格局
以乡村振兴为最终目标，建立粮食安全得到保障、农牧生产多
元发展、农村建设集约集聚的农牧空间。形成“一带、两区、多点”
的农牧空间格局。“一带”为雅江农牧经济发展带。“两区”为北部
生态旅游和特色农牧区，南部传统种植和工贸发展区。“多点”为
现代农牧园区、葡萄种植基地、有机蔬菜基地、生态观光旅游示范
基地。
第三节 园地和其他农用地利用
保障园地空间。立足桑日资源禀赋，以“公司+基地+农户”的
模式为基础，合理扩大葡萄种植规模，保障葡萄园种植基地用地。
持续提升桑日县独具高原特色的葡萄酒品质，打造葡萄产业链，全
面实现葡萄酒生产、销售、旅游观光同步发展，建设高原生态园地。
保障其他农用地空间。保障桑日县苗圃基地建设，通过支持扩
大规模、强化机制等方式，确保充分发挥效益。满足直接用于设施
农牧项目辅助生产的设施用地，优化桑日县其他农用地布局，保障
设施农用地项目满足桑日县农牧发展需求。
- 15 -
第四节 全域国土综合整治
国土综合整治目标。以乡（镇）为基本实施单元，结合村庄布
局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，优化农村
生产、生活、生态空间布局，促进耕地保护和土地节约集约利用，
改善农村人居环境，加快推进农牧农村现代化，助推乡村全面振兴。
推进高标准农田建设。重点在耕地和永久基本农田集中分布区
域以及未实施高标准农田区域优先布局工程，逐步将永久基本农田
全部建成高标准农田。把提升粮食综合生产能力作为首要任务，坚
持数量与质量、建设与管护并重，建设集中连片、节水高效、稳产
高产、生态友好的高原生态良田。
支持一般农用地整理。加强灌溉水源、农田水利设施建设，配
套建设机井、农田排灌等设施，增加有效灌溉面积。完善田间道路，
提高道路通达度，满足农牧业机械通行要求。保障农田防护工程建
设，提高农田防御能力，改善农田生态环境。完善农田电网，配备
必要的输配电设施，满足灌排设施电力需求。
适度开发耕地后备资源。在保护和改善生态环境的前提下，依
据土地利用条件，有计划、有步骤地推进宜耕后备资源开发利用。
对适宜开发利用的地块，采取先进工程技术和生物措施，通过土地
平整与改造、配套完善农田水利设施、修建田间道路、营造防护林
等措施，逐步改善土壤环境，提高耕地质量。
实施农村低效建设用地整治。严格执行“一户一宅”制度，规
范农村宅基地审批管理。盘活农村存量建设用地。在充分尊重农牧
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民意愿基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩工作，有序推进农
村村庄建设用地整治，规范开展历史遗留工矿废弃地复垦利用。
国土综合整治重点工程。基于桑日县生态保护格局、生态要素
治理潜力重点区及空间差异、土地利用现状以及其他实际情况来划
定综合治理重点工程，确定农田水利重点整治工程、城镇建设重点
整治工程、农村环境重点整治工程。
- 17 -
第六章 筑牢生态安全屏障，促进人与自然和谐共生
第一节 自然保护地体系
自然保护地。统筹“山水林田湖草沙冰”等各类要素，建立自
然公园自然保护地体系。自然保护地保护对象与范围以批复的自然
保护地成果为准，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统动
态优化调整。
加强自然保护地管控。以加强自然生态系统原真性、完整性、
系统性保护为原则，以全民共享、世代传承为目标，全面加强自然
保护地保护。雅砻河风景名胜区（桑日片区）和西藏曲松下洛国家
级湿地公园（桑日片区）按照一般控制区进行管理。
第二节 生态保护格局
以“双评价”为基础，遵循“山水林田湖草沙冰生命共同体”
的思想，结合桑日县自然资源禀赋，以生态优先、绿色发展为原则，
构建“一核、两屏、多廊”生态保护格局。“一核”即马鹿自然生
态核心，“两屏”为北部冈底斯山生态保护屏障、南部喜马拉雅山
生态保护屏障，“多廊”为沿雅鲁藏布江生态主廊、沃卡河生态次
廊、四曲那玛河生态次廊、比巴河生态次廊和增久曲生态次廊。
第三节 加强水资源保护与利用
水资源保护与利用目标。实行最严格水资源管理制度，严格用
水总量、用水效率、水功能区限制纳污三条红线，落实水资源消耗
- 18 -
总量与强度双控，坚决抑制不合理用水需求。优化用水结构，坚持
生态优先，统筹协调农牧、城镇用水，合理确定灌溉发展规模，提
高水资源利用效率，降低高耗水农作物种植比例，加强节水灌溉技
术改造；提高工业用水效率，加强工业用水循环利用；推动生活节
水和再生水、雨水综合利用。严格保护县城集中式饮用水水源地保
护区和备用水源地保护区。持续加强河湖管理保护，推进河湖管理
范围划定工作，加强河湖水域岸线用途管控。
节水措施。以建设节水型社会为目标，强化最严格水资源管理
制度约束，实行水资源消耗总量和强度双控，加强监督管理，从严
督察考核，以水资源的刚性约束推动经济社会发展方式和用水方式
的转变，全面提升水资源节约集约利用水平。
第四节 加强湿地资源保护与利用
湿地资源保护利用目标。加强湿地保护，把稳定湿地面积和提
高湿地生态系统健康作为重点。通过植被恢复等综合治理措施，稳
定湿地面积，提高湿地质量，不断增强湿地生态功能。
湿地资源保护利用措施。建立健全湿地保护体系。严控人为活
动对湿地的破坏，严禁随意侵占城镇周边湿地。在生态保护、环境
提升的基础上，结合生活休闲、游憩娱乐等功能，适度进行开发。
严格执行湿地用途管制制度，管控湿地区域内的开发建设活动，严
禁开垦、排干、擅自填埋自然湿地或永久性截断自然湿地水源。因
过度放牧导致湿地功能退化的，应当实施轮牧、限牧，退化严重的
- 19 -
实行禁牧。
第五节 加强森林资源保护与利用
森林资源保护利用目标。保护森林资源，改善森林资源生态条
件。对有林地、灌木林地、疏林地实施封山育林。不断提高森林覆
盖率和森林蓄积量，提升森林生态系统质量和稳定性。
森林资源保护利用措施。科学划分林长责任区域，全面推行林
长制。禁止天然林商业性采伐，利用本土树种加强林木栽植，优化
林种结构和龄组结构，促进植被演替，提升林地数量与质量。坚持
宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，尊重水资源的合理承载能力，持
续科学推进国土绿化行动。适度开展林下种养和森林游憩等非木质
资源开发与利用，提升公益林生态服务价值。推进商品林建设，积
极开发利用林下资源，发展林下种植业、养殖业，开展休闲采摘游
等森林旅游活动。
第六节 加强草场资源保护与利用
落实基本草原保护制度。把维护生态安全、保障草原畜牧业健
康发展所需最基本、最重要的草原划定为基本草原。实施更加严格
地保护和管理，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改
变。
全面开展草原保护工作。加强草原生态保护修复，采取差别化
治理措施对部分退化草地进行综合治理，实施轮牧休牧、人工种草、
草原围栏等生态工程，开展草原有害生物预警体系建设，促进退化
- 20 -
草原休养生息、加快恢复草原植被。
第七节 加强冰川冻土资源保护与利用
对冰川冻土开展研究，掌握冰川冻土的消融及运动等变化情况。
避免冰川冻土变化引发次生灾害。建立对雪崩、冰崩和冰湖溃决等
自然灾害的预警机制。
严格控制冰川冻土的人为活动。在冰川冻土设置警示牌、防护
围栏和哨卡，除科考、资源调查等工作外，禁止一切违规活动，同
时严格管控登山活动，保护山峰生态环境。加强对多年冻土区和中
深季节冻土区的特殊性保护。
第八节 加强生物多样性保护
构建生物多样性保护网络。建立以西藏桑日县马鹿自然保护区
为核心，以自然公园为主体，以重要湿地、草原等为补充，以陆生
野生动物为连通的生物多样性保护网络。落实境内生物多样性保护
区保护要求，加强野生动植物保护。开展生物多样性调查、观测和
评估，确保典型生态系统、国家重点保护野生动植物物种及其栖息
地得到全面保护。
优化生物多样性保护空间格局。推动重要区域生态廊道建设，
提高生态系统质量和稳定性。以雅鲁藏布江等流域为重点，强化森
林草地湿地、河流湖库等重要生态系统的动态管理，科学划定综合
保护修复单元，分级分类实施生物多样性保护。
- 21 -
第九节 系统实施生态修复
生态修复目标。以自然恢复为主、人工修复为辅原则，通过统
筹实施天然林保护、退牧还草、湿地保护、水土保持、生物多样性
保护、矿山恢复修复等重大保护工程，大幅提升草原、森林、湿地、
冰川、河湖、荒漠等自然生态系统稳定性和生态功能。
生态修复重点区域。坚持“山水林田湖草沙冰一体化保护和系
统治理”理念，将桑日县划分为马鹿自然保护与生态修复区、雅鲁
藏布江生态修复带、增久曲生态修复带、桑北林草生态修复区、矿
山生态修复重点区和水土流失治理重点区。
生态修复重点工程。全面修复国土生态功能，重点布局水域生
态修复重点工程、水土流失治理重点工程、林草生态修复重点工程
和矿山生态修复重点工程，全面提升自然生态系统稳定性。
- 22 -
第七章 融合城乡发展空间，实现高质量发展
第一节 人口及城镇化水平预测
本规划预测桑日县 2025 年常住人口约为 2.1 万人，2035 年常
住人口约为 3.0 万人。至 2025 年城镇化水平达到 35%；2035 年城
镇化水平达到 50%。
第二节 镇村体系
统筹城镇和乡村发展，促进县域内城乡融合，规划在县域城镇
体系的基础上，根据各城镇现状发展基础与条件以及县域产业引导
方向，规划县域城镇体系职能等级为“中心城区+重点乡（镇）+
一般乡集镇+中心村+基层村”五级镇村体系等级。
规划按照县域各乡（镇）资源基础、区位条件、产业发展方向、
园区建设以及发展趋势，形成“综合服务型、商贸工矿型、文化旅
游型、特色农牧型”四类城镇职能分工，引导城镇发展。
顺应城镇人口和产业经济发展的客观规律，强化“大县城”集
聚带动作用，推动形成“一核、两轴、五个特色产业小镇”的城镇
空间结构。
发挥各乡（镇）自身特色，以“多村融合、产业融合、三生融
合、产居融合”的全面融合发展为指导。以全域旅游带动农牧和服
务业发展。积极推进各乡（镇）资源联合，形成乡（镇）资源产业
联动。
- 23 -
第三节 村庄布局优化
根据县域范围内下辖 41 个行政村和 2 个社区的人口变化趋势、
区位条件、资源禀赋和发展趋势，按照乡村振兴战略的要求，确定
县域范围内村庄布局分类情况。规划按城郊融合类村庄、特色保护
类村庄、集聚提升类村庄、保留改善类村庄等村庄类型进行分类引
导。
第四节 产业发展
结合桑日县现阶段的产业结构、资源优势以及未来发展趋势，
确定主导、现代服务业、新兴产业的产业类型，构建完整的多元化
的产业结构，打造“3+2+3”现代产业体系，促进新质生产力发展。
构建“一心、两轴、三片区”的产业空间布局结构。“一心”
指综合服务中心。“两轴”指“省道 507 发展轴”以及“雅鲁藏布
江发展轴”。“三片区”指“绒乡农牧业及工业片区”“桑日镇产业融
合片区”和“旅游产业发展片区”。
积极融入山南市“一核两轴两带三区”的旅游空间发展格局，
按照“突出重点、梯度开发、联动发展”和点线面统筹推进原则，
以高原乡村风光和帕竹文化为底蕴，加快融入拉萨−贡嘎−扎囊−乃
东−琼结−桑日−加查−林芝藏东南旅游精品线路，加强自身旅游资
源开发，建设以温泉、马鹿、鲁定颇章、贡德林草原、思金拉措、
加查−桑日峡谷、增瀑布等为一体的达古自然人文旅游景区。
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第八章 优化空间布局，塑造高品质中心城区
第一节 城市性质与规模
桑日县城是全县的政治、经济、文化中心，也是全县的交通枢
纽，是雅江沿岸富有地域特色的民生幸福低碳生活示范县。
本规划中心城区范围，即桑日县桑日镇城镇开发边界范围。东
至扎西路，西至解放路，北至雪巴社区，南至省道 508，涵盖原桑
日县县城、雪巴社区、奴卡社区和吉秀村。
预测中心城区 2025 年常住人口为 0.74 万人；2035 年常住人口
为 1.5 万人。
第二节 空间结构与规划分区
本规划确定中心城区发展方向为：“东拓，南延，北留，西优”。
“东拓”：向东跨河发展建设东城区，拓展至县道 302。“南延”：
借助拉林铁路设桑日站和县道 302 的南线，带动县城商业文化和旅
游服务业发展，推动城区跨河南延发展。“北留”：保留现有村庄，
完善配套设施，提升建筑风貌，修缮生态环境，结合村民意愿可发
展特色民宿，餐饮等。“西优”：优化老城区基础设施配套和环境改
善。
结合原有中心城区结构特征，充分考虑山体、河流、田园的自
然风光与城镇的结合，形成“一核、四心、两轴、六区”的空间功
能结构。“一核”：综合服务中心。“四心”：滨水休闲中心、北部教
- 25 -
育生活服务中心、东部生活服务中心、南部文化生活服务中心。“两
轴”：城市纵向发展轴、城市横向发展轴。“六区”：北部教育生活
区、东部综合生活区、综合服务区、滨河休闲区、高铁商业商务区、
南部文化生活区。
本规划将中心城区全部划分为城镇集中建设区，无城镇弹性发
展区和特别用途区。其中，城镇集中建设区又细分为居住生活区、
综合服务区、商业商务区、绿地休闲区、交通枢纽区、战略预留区
共 6 个规划分区分类。
第三节 用地结构优化
严格控制各类建设用地总量和结构，围绕城市性质与定位，适
度提高道路交通、绿地与开敞空间用地占比，强化公共设施品质提
升与供给。
第四节 居住空间布局与住房保障
科学引导居住空间布局，鼓励绿色生态廊道与居住空间协调布
局，共同营造良好的生态宜居环境。根据桑日县城市发展方向和现
状地理风貌，规划形成 3 个居住组团，分别为雪巴组团、奴卡组团、
吉秀组团。
第五节 产业空间布局
突出商服专业市场、物流配送的建设。推进产城融合，使桑日
县成为二三产业协调发展，环境优美、宜居宜业的雅江中游“百亿
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产业长廊”核心区。
第六节 绿地系统与开敞空间
构建“一核多点，一横两纵”的蓝绿空间结构。“一核”：指比
巴河城市综合型公园，作为城区内部大型生态斑块及游憩空间。“多
点”：指多处 5−10 分钟生活圈公园，作为城区内较分散的、具有较
强休闲功能的小型公园。“一横两纵”：以比巴河为城市滨水景观带
与生态廊道，建设蓝绿交织的城市内河廊道；“绿网”指沿城区内
部道路打造城市绿色横向景观廊道和城市纵向景观廊道。
第七节 土地利用控制
依据县城空间秩序，以主导功能为导向，实施分片区开发强度
管控，中心城区按照中高强度、中低强度、低强度划分开发管控区。
第八节 地下空间
通过地下市政系统的统一规划建设，合理开发利用城市地下空
间，有效提高土地利用效率。依据用地性质、区位和开发要求的不
同，将地下空间分为重点开发区、一般开发区和储备区，实施差异
化的分区管制策略。
第九节 总体城市设计
控制城市总体空间形态，塑造景观轴线和视廊，打造城市景观
节点，构建城市特色空间，形成“一主两次城市空间”和“多样城
市风貌区”塑造的中心城区城市设计空间结构。塑造城市风貌特色，
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注重与山水自然的共生关系，协调市政工程，组织城市公共空间功
能，注重建筑空间尺度，注重建筑高度、体量、风格、色彩等控制。
规划通过改造自然水系，建设江河水体、公园绿地，结合公共
空间、道路绿化系统设计等，打通山水景观体系之间的联系。结合
城南商业中心、城西公共服务中心形成城市重要地标及主要眺望点，
控制整个比巴河视线廊道。
第十节 城市更新
推进“批而未供”“供而未用”土地开发利用。重点推进桑日
县城“批而未供”“供而未用”土地的处置利用，明确地块规划用
途、优化审批手续，加大用地供给水平与供给效率。
推进老旧小区、城中村更新。改善老旧小区、城中村人居环境，
村级产业升级。以优化居住环境与完善配套设施为目标，采取以综
合整治为主的更新方式，审慎开展拆除重建。中心城区老旧小区、
城中村以拆除重建类、综合整治类进行城市更新。
第十一节 公共服务设施
规划中心城区构建“15 分钟、5−10 分钟、5 分钟”三个社区
生活圈层级公共服务设施体系。以补齐服务要素短板、契合社会发
展趋势为导向，形成功能齐全、服务规范的公共服务设施网络，促
进居民生活多样化、特色化的创新型服务要素。
- 28 -
第十二节 商业服务设施
规划形成“一主一副”的商业中心体系。“一主”是指新规划
的比巴河路两侧商业主中心；“一副”是指桑日路与岳阳路两侧连
接成片后构成的商业副中心。
第十三节 道路交通规划
完善城市内外交通衔接。推进山南高等级公路泽当至桑日延伸
工程；强化城市路网与省道 508 的便捷衔接。强化中心城区与周边
乡村的联系。优化桑日站周边交通组织，提升铁路枢纽对全县的覆
盖能力。
完善中心城区骨架路网。规划形成“两横两纵”的骨架路网。
其中，“两横”由北向南分别为鲁定路和伟色路；“两纵”由西向东
分别为桑日路和吉康大道。
完善公交线路网络建设。落实“双碳”战略和公交优先理念，
规划公交网络、换乘枢纽、一般线路网络和郊区线路网络四个层次
的公交网络布局。至 2035 年，城市公交车拥有量应达到 6−8 标台/
万人，公交站点 500 米覆盖率达到 95%。
优化公交场站设施用地。将岳阳路东侧现状客运站增加公交首
末站功能。首末站（枢纽站）规模平均用地按 150 平方米/标台计
算，停车场规模按每辆标准车 150 平方米计算（可与前项合并）。
打造多功能慢行系统。利用良好的道路条件建设自行车道，确
保成线成网成系统。布局城市慢行绿道，串联比巴河生态公园、人
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民公园、鲁定颇章、体育场馆、各级社区公园等主要功能节点。规
划沿比巴河两岸的滨水绿道，串联主要滨水空间和景观节点。设置
适宜骑行、步行的慢行系统，与机动车空间隔离，承载居民健身、
休闲、娱乐功能，安排适宜慢行要求的各类设施。
倡导公共设施或建筑物配套建设的停车场共建共享，统筹布局。
严格执行停车设施和公共充电桩设施配建标准，健全住宅小区、公
共停车场充电设施，建立换电充电相结合的清洁能源汽车配套设施，
满足新能源汽车的发展需求。中心城区规划 1 处新建公共交通场站。
第十四节 市政基础设施
给水工程。至 2035 年，中心城区高日需水量为 0.27 万立方米
/天。中心城区近期以比巴河附近地下水，远期以地表水为水源。
规划保留现状城区给水厂，供水规模 0.3 万立方米/天，中心城区集
中供水率达 100%。
雨水工程。至 2035 年，中心城区采用雨污完全分流制的排水
体制。雨水管道系统布置要符合地形条件，顺坡排水，取短捷路线。
保证管道的自清流速，以减少淤泥沉积量。
污水工程。至 2035 年，中心城区污水量为 0.18 万立方米/天。
规划远期扩容现状城区外污水处理厂，规划规模 0.25 万立方米/天，
中心城区污水经管网收集排入污水处理厂中。
电力工程。至 2035 年，桑日中心城区用电负荷为 14.8MW。
中心城区以规划桑日 110kV 变电站和现状赤康 110kV 变电站为电
- 30 -
源，双电源供电保证用电的安全与稳定。保留现状中心城区 35kV
变电站，现状容量 6.3MW，用地面积 0.18 公顷。
通信工程。至 2035 年，中心城区电信量为 2.55 万门。保留现
状邮政局，提高邮政运输效率。保留现状中心城区广播电视中心，
到 2035 年有线数字电视覆盖率 100%，广播电视覆盖率 100%。
供热工程。至 2035 年，中心城区集中供热普及率达 100%，集
中供热负荷为 82.9MW。供热方式为光伏蓄热集中供暖，向用户以
热水方式供热，热源位于城区外北侧。
燃气工程。至 2035 年。中心城区燃气普及率达 80%，用气量
为 0.67 万标立方米/天。规划在中心城区北侧新建天然气门站一处，
远期规模 1 万标立方米/天，用地面积 0.5 公顷。
环卫工程。全面实施垃圾源头分类投放、分类减量、分类运输、
分类处置，最终实现原生垃圾零填埋，无害化处理率达到 100%。
至 2035 年，中心城区生活垃圾产生量为 15 吨/天。结合十分钟生
活圈规划垃圾转运站，中心城区共规划 3 座小型垃圾转运站，中心
城区按每平方千米 3−5 处公厕，规划多处公共厕所。
第十五节 安全与综合防灾
防洪。本规划确定，中心城区防洪标准为 30 年一遇。雨水管
网按重现期不低于 2 年一遇设计，排涝标准按 20 年一遇控制。
途经中心城区的河流按 30 年一遇洪水标准设置防洪堤。
消防。规划保留现状一级消防站。城市中心区、工业区、文物
- 31 -
保护区等区域为消防重点区域。
抗震。落实新一代《中国地震动参数区划图》（GB18306），中
心城区地震动峰值加速度 0.2g，地震设防烈度为八度。
第十六节 城市四线划定
城市紫线：本次规划划定中心城区范围内鲁定颇章 1 处历史建
筑本体，按照建筑外沿为边界外扩 30 米为紫线。
城市黄线：本规划涉及的“黄线”指对城市发展全局有影响的、
必须控制的城市基础设施和特殊用地的控制界线。
城市蓝线：中心城区范围内不涉及蓝线控制范围。
城市绿线：本规划涉及的“绿线”指城市各类绿地范围的控制
线。中心城区内具体为法制主题公园、新规划人民公园等大型公园
以及沿比巴河两侧的结构性绿地。
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第九章 强化空间统筹，保障重大基础设施建设
第一节 县域综合交通
通用机场。规划桑日县增期乡内的通用机场，以应急救援、高
原防护、旅游功能为主。
快速铁路。规划保留桑日县境内现状拉林铁路和桑日站。
高速公路。规划从乃东区延伸泽贡高速公路至桑日镇，泽贡高
速公路是泽当至贡嘎机场高速公路，是推进拉萨山南一体化、打造
西藏核心经济区的重要举措，是带动沿线群众增收致富的重要载体。
县域公路网络体系。规划完善由国道、省道、县乡道构成的公
路网络系统，国道和省道按二级或一级公路标准建设，县道按二级
或三级公路标准建设，乡道按三级公路标准建设，村道按四级公路
标准建设。
第二节 市政基础设施保障
实现城乡一体化供水，2035 年桑日县域实现集中供水普及率
100%。全面建成水质达标、城乡统筹、服务均等的一网供水系统。
桑日排水体制为雨污完全分流制。规划到 2035 年桑日污水总
量为 0.71 万立方米/天。
规划到 2035 年桑日县域用电负荷为 47.1MW。
规划至 2035 年建成具有通信能力强、业务类别多、运行效率
高、安全可靠、质量优良的通信网络。
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中心城区采用光伏蓄热的方式集中供暖，在县域内规划一处光
伏蓄热集中热源厂，到 2035 年中心城区集中供热普及率达 100%。
其他乡（镇）加快推进冬季清洁取暖；加快推进浅层、水热型
地热资源开发利用，鼓励地热供暖项目；推进节能技术进步，深入
挖掘节能减排潜力，开展余热供暖、空气能供暖和减排一体化示范
工程。
加快推进“气化桑日”战略，规划中心城区、工业区、绒乡以
拉萨引至山南天然气管道为主要气源，县域其他乡（镇）以液化石
油气为主要气源。
到 2035 年桑日生活垃圾产生量为 30 吨/天。规划保留现状垃
圾填埋场，规模 9.5 吨/天，在工业园区内新建生活垃圾生态处置项
目，日处理规模 250 吨/天。
第三节 公共服务设施
公共服务设施的配置内容主要为文化设施、教育设施、体育设
施、医疗卫生设施和社会福利设施共五类设施。
本规划确定桑日城乡公共服务设施层级体系分为“县级、乡镇
（街道）级、村（社区）级”三个层次配置公共服务设施。城乡生
活圈分为城镇生活圈、农牧生活圈两类。
第四节 安全韧性保障
本规划建立“上蓄、中疏、下泄”内涝防治体系。完善城镇建
设区雨水管网、排渠系统建设，雨水管网按重现期不低于 2 年一遇
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设计，排涝标准按 20 年一遇控制。中心城区以及工业区防洪标准
为 30 年一遇，其他乡（镇）的防洪标准为 20 年一遇。途经中心城
区及工业区河流按 30 年一遇洪水标准设置防洪堤；途经镇区河流
按 20 年一遇洪水标准设置防洪堤。规划对河流其他路段，加固修
筑河堤，控制排污，改善河道水质和生态环境，按照 5−10 年一遇
排涝标准进行疏浚与治理。
规划保留现状一级消防站。工业区规划一处一级消防站，规划
消防站用地面积不小于 0.5 公顷。乡（镇）结合乡（镇）政府所在
地建设政府专职消防站，配齐消防装备。县域内企业应按相应要求
建立企业专职消防站及微型消防站。
建设功能基本齐全的城市应急避难场所，依据行政管理层级划
分级别，包括自治区级避难场所、市级避难场所、县级避难场所、
乡（镇、街道）级避难场所和村（社区）级避难场所。
全面构建综合应急防灾体系，规划在桑日布局一处县级防灾减
灾指挥中心暨物资储备中心，与县政府合建。
完善突发公共卫生事件应急指挥体制，规划建立集中统一智慧
高效的桑日疾病预防控制指挥中心。
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第十章 保护传承历史文脉，彰显帕竹文化风采
第一节 历史文化保护
桑日县历史文化体系建立以丰富的特色文化内容为重点，历史
文化保护规划体系分为四个层次：县域自然资源和人文环境的保护；
县域传统村落的保护；县域范围内具有一定价值的历史建筑和古城
遗址的保护；非物质文化遗产的保护。严格按照《中华人民共和国
文物保护法》及相关规划所确定的范围，对重点历史文化遗产进行
保护控制，尽快编制专门的文物相关保护规划。
在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染
文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安
全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，
应当限期治理。
第二节 城乡风貌塑造
结合桑日县独特的高原山体怀抱、沿江建城的独特景观资源要
素，融合浓郁的藏民族人文风情特色，显山露水，即梳理通山达水
的生态基地，凸显“山、水、城”一体的特色生态风貌；突出自然
风光的保护利用，人工环境的巧妙构筑，城市建筑风格、色彩、形
式与城市空间形态、自然人文景观交相辉映，相得益彰，将桑日县
城市风貌定位为：雅江魅力廊道，帕竹之源，水韵桑日。
规划将桑日县全域划分为五大风貌区，分别为湖泊草原风貌片
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区、雪山峡谷风貌片区、幽林沟谷风貌片区、现代城市风貌片区、
现代农牧风貌片区。
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第十一章 融入区域发展网络，构建开放空间格局
第一节 区域协同发展方向
积极融入自治区“一核一圈两带三区”建设。加强桑日与拉萨
其他核心城镇群联动发展，强化桑日县在拉萨－山南－林芝三市的
支点地位。着力促进设施联通、产业协同。提升桑日县城市地位，
强化桑日县作为支点城市的城市地位。协调重点发展方向、重点空
间、重点项目，助力提升拉萨核心城镇群的集聚能力和带动能力。
协调资源配置，融入“西藏旅游发展战略布局”，强化桑日县东南
旅游环线中的地位。
积极融入拉萨山南一体化区域发展新格局。根据西藏自治区国
土空间规划要求，支持拉萨-山南一体化发展，与周边城镇共同打
造拉萨-山南一体化发展区，融入“一核一圈，两带多点”城镇空
间格局。
促进山南、桑日、琼结、扎囊一体化发展，做好“泽当前站”。
发展以绿色产业为支点的产业链。发展雅江中游葡萄种植加工产业，
打造全世界最高海拔葡萄种植基地品牌。发展建材物流基地建设，
形成与乃东、琼结、扎囊错位发展的产业体系，构建泽当半小时经
济圈，打造“泽当前站”。
第二节 重点领域协同对接
生态保护一体化，实现生态环境共治。协同乃东、曲松等周边
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城市，加强雅鲁藏布江流域综合治理，加强生态环境敏感脆弱区的
保护，实施山水林田湖草沙冰生态修复，推进流域综合治理，围绕
雅鲁藏布江生态廊道与冈底斯山等高原生态安全屏障建设，加快推
进大规模国土绿化，实施矿山地质环境恢复和综合治理行动。维护
区域自然生态系统完整性，恢复高原山地天然植被，减少水土流失，
同时增强区域森林、草原火灾减灾能力。
产业协同发展，加强区域产业转移转化承接。依托桑日县绿色
建材产业园区、绿色木材加工产业园区等，加强基础设施和产业配
套能力建设，不断加强与山南市乃东区等区县的合作，提高区域产
业综合竞争力，建设“绿色建材”等产业转移转化承接示范区。着
力推动各乡（镇）开展优势产业培育，协同周边区域经济圈的产业
发展方向和产业链培育情况，发展主导产业，做大优势、做强品牌、
做优特色经济。重点加强与周边市县在特色葡萄产业、绿色建材产
业、文旅产业等方面的合作，在绿色产业发展中起示范与龙头作用。
交通设施一体化，促进交通网络互联互通。依托现有拉林铁路
和未来京藏走廊、川藏通道等国家战略大通道。强化桑日区域交通
地位，促进与周边市县在交通建设上实现区域一体化发展。提级改
造国道 560、省道 508 等干线公路，加强与周边区县之间的多路径
建设，助力物流运输产业的发展。
公共服务一体化，实现基础设施共建共享。增强区域性公共服
务功能，教育方面，以“人才兴县战略”为指导，建设高标准区域
服务设施，辐射带动周边地区公共服务设施共享，推动公共服务设
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施一体化。医疗方面，支持山南市优质医疗卫生资源通过设立分院
等形式向桑日发展，提升本县医疗设施建设。基础服务方面，推进
公共服务均等化，构建“15 分钟生活服务圈”，建设高原特色宜居
的特色城市。
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第十二章 强化实施保障，提高空间治理水平
第一节 加强党的领导
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻
落实党的二十大精神，深刻领会“两个确立”的决定性意义，增强
“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断提高政
治判断力、政治领悟力、政治执行力，充分发挥党总揽全局、协调
各方的领导核心作用，坚持把党的领导贯穿国土空间规划实施与管
理的各领域各环节各方面。
坚持多规合一，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。
强化规划严肃性，规划一经批准，任何部门和个人不得随意修改、
违规变更。加强对领导干部国土空间规划管理培训，防止出现换一
届领导改一次规划。国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源
资产离任审计。
充分发挥国土空间规划委员会对国土空间规划编制实施管理
重要问题的统筹协调作用，建立规划实施部门沟通协商机制，加强
部门和地区协同，对国土空间规划编制实施管理重大问题进行统筹
协调和科学决策，确保重大决策部署和规划各项目标任务落实到位。
第二节 强化规划传导
编制“县−镇（乡）”两级国土空间总体规划。县级国土空间总
体规划落实上级国土空间规划要求，明确各项约束性指标分解方案，
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细化空间要素配置，向下级规划传导指标和管控要求。乡（镇）级
国土空间规划是乡（镇）对县级国土空间总体规划的细化安排，达
到镇级规划编制深度，重点传导落实发展目标和战略定位、核心指
标、空间安排以及重要控制线和要素配置等管控要求，约束传导详
细规划。
以“三线”管控为核心，将耕地和永久基本农田保护红线、生
态保护红线、城镇开发边界划定成果纳入各级法定规划，强化国土
空间规划的底线约束和刚性管控，明确各类空间控制线的管控要求，
制定相应管控措施。各层次规划、各类城市建设行为及项目审批都
应落实相关管控要求，并开展各类空间控制线划区定界工作，建立
相关图表册、建立标识、落实责任。
充分发挥国土空间规划对各类专项规划的指导约束作用，实施
专项规划编制清单管理制度，各专项规划编制应以国土空间总体规
划为依据，深化资源利用、要素配置、安全保护、城市特色的开发
保护利用方面的专项安排。专项规划应与国土空间规划的层级对应，
以同级国土空间规划的“一张图”为编制和审查依据，在总体目标
和重点管控内容上与国土空间规划保持衔接一致，不得突破约束性
要求。
详细规划传导。城镇开发边界内：编制国土空间详细规划。构
建“单元详细规划−地块开发细则”的详细规划分层编制体系，单
元详细规划需对具体地块用途和强度作出实施性安排。城镇开发边
界外：分类村庄单元提出管控要求，根据实际情况开展 41 个行政
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村的多规合一实用性村庄规划编制。
第三节 完善信息平台建设
基于自治区、市级国土空间基础信息平台，建立县级国土空间
规划“一张图”实施监督信息系统，服务于国土空间规划的编制审
批、实施监督全过程，实现纵向与上下级部门的规划数据交互与实
施监督，以及横向与各乡（镇）政府部门间的信息共享与业务协同，
为建立健全国土空间规划动态评估预警和实施监管机制提供信息
化支撑。
第四节 实施规划全生命周期管理
按照“定期体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估要求，
建立县级国土空间规划实施评估预警制度。依据发展规划和国土空
间规划评估结果，对国土空间规划进行动态调整和完善。规划实施
过程中，因国家重大战略和项目实施、重大政策调整、经济社会发
展条件发生重大变化、发生重大自然灾害等需要修改规划的，按相
关程序修改后，报原规划审批机关批准。
坚决维护规划的严肃性和权威性，严格监督检查，及时发现和
纠正违反国土空间规划的各类行为。严格规划监督管理，将规划执
行情况纳入自然资源和相关部门监管重点，以及自然资源督察重点。
建立健全规划监督、执法、问责联动机制，创新监管手段，强化监
督信息互通、成果共享，形成各方监督合力。严厉打击和依法查处
违反规划的行为，构成犯罪的依法追究刑事责任。
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加强北斗卫星导航系统、测绘地理信息技术等技术在自然资源
调查中的运用，提高自然资源调查、分析评价的能力和水平。深入
开展地质灾害、地质环境承载力、自然资源调查技术研究，为国土
空间规划和自然资源管理提供技术支撑。
规划全过程采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与的
方式，建立国土空间规划的全过程公众参与制度，国土空间规划的
制定、实施、修改和监督检查应当向社会公开，充分听取公众意见，
发挥专家作用，坚持科学决策。规划实施过程利用各类媒体和信息
平台，广泛搜集公众对规划实施情况的意见建议，强化社会监督。
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