江 苏 省 如 皋 市 人 民 政 府

行政复议决定书

〔2024〕皋行复第217号

申请人：张某。

被申请人：如皋市丁堰镇鞠庄社区居民委员会，住所地：如皋市丁堰镇鞠庄社区十二组。

法定代表人：许剑，职务：主任。

第三人：丁某。

申请人张某认为被申请人如皋市丁堰镇鞠庄社区居民委员会于2023年12月10日作出的《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》无效申请行政复议一案，本府于2024年9月14日先予受理。因本案的处理结果与丁某存在法律上的利害关系，本府通知丁某作为本案的第三人参加行政复议。因情况复杂，延长审查期限三十日。为查明案件事实，正确适用法律，本府召开听证会听取各方意见。现已审查终结。

申请人称：丁某名下的《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，该表“四邻户主意见”一栏，均载明“同意”。“四邻签字”一栏，“张某”的签名，并非出自申请人之手。同时，经询问，“冒某”的签名，也并非出自冒某之手。《农业农村部自然资源部关于规范宅基地审批管理的通知》第2条第1项授予了居委会对村民建房行为有权管理的行政职权，因而，申请人对居委会的行政行为不服，根据《行政复议法》第2条规定，可以将居委会作为被申请人申请行政复议。根据《民法典》第8条、《全面推进依法行政实施纲要》第5条第5项的规定，本案中，案涉申请表伪造申请人同意并签名的行为，违反了“诚实守信”依法行政的基本原则和公序良俗，依法应属无效行为。根据《行政复议法》第67条规定，本案中，居委会没有可以虚构申请人同意签字的法律依据，其制作申请表的行为具有明显违法情形。故申请行政复议，请求确认被申请人2023年12月10日制作，并报送丁堰镇人民政府审批的，申请人户东邻第三人户名下的《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》无效。

被申请人称：1.关于申请人所述的《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》中的签字。我国法律并没有审批建房必须取得四邻签字的规定。本案中被申请人的初审不存在影响申请人相邻权的情形，因此，即便申请人所述签字情况属实，也不影响被申请人初审的效力。2.被申请人在本案中履行的系初审职能，被申请人认为该初审行为为阶段性行政行为，后续丁某户已取得规划许可。该规划许可为本案最终的行政行为。初审行为与规划许可是基于同一行政目标作出的，规划许可作出后，其行为的法律效果已经取代了被申请人的初审效果。在此情况下，再就被申请人的初审行为行使单独救济，已失去意义。因此，被申请人的初审行为并不具有可诉性。综上，请求驳回申请人的复议申请。

第三人称：认可被申请人在《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》中的审核意见。

现查明：2023年12月10日，第三人户向被申请人递交《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》（以下简称《申请表》）《如皋市农村宅基地使用承诺书》。同日，被申请人在该《申请表》中村（居）民小组意见处签署“情况属实，同意申请”，村（居）集体经济组织或村（居）民委员会意见处加盖被申请人公章。当日，被申请人作出《丁堰镇农村建房公示单》，公示内容主要为：“根据X组丁某户申请，由村现场初步审查，经村委会集体讨论，拟一致同意该户按以下方案进行建设，具体如下：房屋占地面积124.6平方米；建筑层数2层；房屋建筑面积286平方米。现将该方案予以公示。公示期限为2023年12月10日至2023年12月24日（不少于10个工作日）”。被申请人将上述公示内容在社区公示栏进行公示。2024年1月18日，原如皋市行政审批局向第三人核发乡字第**********XG*******号《乡村建设规划许可证》，主要载明：“建设位置为如皋市丁堰镇某某村X组X号，建设规模为总用地面积178平方米，总建筑面积286平方米”。2024年1月24日，如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）在第三人户《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）审批表》，镇（街道）人民政府（办事处）审批意见一栏，签署“请建设条线、村居、综合执法部门做好安全监管、验线等相关工作”并加盖公章。2024年1月26日，丁堰镇政府向第三人核发农宅字320*****420*****号《农村宅基地批准书》，主要载明：“批准用地面积178平方米，其中：房基占地面积124.6平方米”。2024年9月9日，申请人不服案涉《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，申请人行政复议。

另查明：2015年9月23日，如皋市人民政府制发的《市政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至市行政审批局的通知》（皋政发〔2015〕124号），将原如皋市规划局包含“乡村建设规划许可证核发”在内的11项权力事项划转至原如皋市行政审批局。

以上事实有《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》《农村宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》等证据在卷佐证。

本府经审查，案涉《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》不存在应予确认无效的情形，遂向申请人作出释明，申请人同意将复议请求变更为“请求撤销被申请人制作并向丁堰镇政府报送审批的案涉《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》”。

本府认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条第一款规定，“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准”。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定：“农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行”。《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）第二条第（一）项明确规定村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。根据上述规定，在农村村民申请建房事项中，村民委员会负有两项职责：一是在宅基地用地审批中，村民委员会负有召集召开村民会议或村民代表会议对村民的宅基地申请进行集体讨论审核，经集体讨论通过、公示后，报乡（镇）人民政府审核批准的职责。二是在建房规划许可审批中，对建房申请人提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等进行初步审查并出具意见的职责。

本案中，申请人请求撤销被申请人制作并向丁堰镇人民政府报送审批的案涉《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，实质上系对被申请人在第三人户建房申请事项中的履职行为提出异议。结合本案实际，本府认为被申请人的履职行为在建房审批事项中均属于过程性行为，不具备终局性，不属于行政复议的受案范围，已经受理的，应予驳回。主要理由如下：首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条第一款规定、《江苏省土地管理条例》第六十条第二款有关“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”的规定，及《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）第二条第（二）项有关“乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地批准书》”的规定，在宅基地用地审批中，乡（镇）人民政府履行最终的审核批准职责，而村民委员会系作为集体组织执行机构，召集村民会议讨论并执行讨论的结果。本案中，即便将被申请人讨论、公示、上报等行为视为履行初步审查职责，基于丁堰镇政府已对该用地申请作出最终审批意见，该初步审查行为亦应当被最终作出的审批行为所吸收，即被申请人的该履职行为属于过程性行为。其次，在建房规划许可审批中，虽然被申请人需针对相关事宜出具意见，但根据《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，城乡规划主管部门履行核发乡村建设规划许可证的职责，而被申请人出具意见的职责仅系履行初步审查的职责，且本案中，原如皋市行政审批局已向第三人核发案涉《乡村建设规划许可证》，该初步审查行为亦应当被最终作出的审批行为所吸收，即被申请人的该项履职行为亦属于过程性行为。

根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十条第一款第（五）项规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……（五）属于本法规定的行政复议范围”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。本案中，被申请人在第三人户建房申请事项中作出的均系过程性行为，即被申请人在案涉《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》上出具意见及上报审批行为均属于过程性行为，不具有终局性，不属于行政复议的受案范围，申请人的行政复议申请不符合行政复议受理条件。

据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，经研究决定：

驳回申请人张某提出的“撤销被申请人制作并向丁堰镇政府报送审批的案涉《如皋市农村宅基地和建房（规划许可）申请表》”的行政复议申请。

申请人张某如不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内依法向南通市中级人民法院起诉。

2024年12月12日

附：《中华人民共和国行政复议法》第三十三条行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。