根据财政部和省财政厅关于加强国际金融组织贷款项目绩效评价工作的有关要求，我省世行贷款贫困片区产业扶贫试点示范项目（以下简称“世行六期扶贫项目”）被列入财政部2019年国际金融组织贷款“在建”项目绩效评价项目，并于2019年12月正式启动。对照财政部关于开展国际金融组织贷款项目绩效评价工作具体要求，我中心严格按照国家有关第三方机构采购程序，最终选定甘肃农业大学承担本项目绩效评价工作。

绩效评价小组依据《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》，运用基于层次分析的模糊综合评价方法，在抽取2个项目市（州）、8个项目县（区）47个世行项目合作社开展实地调研基础上，全面开展并圆满完成了这项工作，形成了《世行贷款甘肃省贫困片区产业扶贫试点示范项目绩效评价（讨论稿）》。我中心近期召开会议，广泛征询了省财政厅、省发改委、相关项目市州、16个项目县对该绩效评价报告（讨论稿）的意见建议,形成了最终稿。

绩效评价小组针对各类参与项目实施的利益相关者，通过采用案卷研究、实地调研、面访座谈和问卷调查等方式获取各类实证资料（数据、文件、图、影像），依据相关性、效率、效果和可持续性四个评价准则的加权统计分析结果，综合评价分值90.1分，得出本“在建”项目绩效评价结论为“实施顺利”。

现将《世行贷款贫困片区产业扶贫试点示范项目绩效评价报告摘要》相关内容公告如下。

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世行贷款甘肃省贫困片区产业扶贫试点示范项目（P133326）绩效评价报告摘要

一、项目概要

世行贷款贫困片区产业扶贫试点示范项目是中国政府与世界银行在扶贫领域开展国际合作启动实施的第六期扶贫项目（以下简称“世行六期扶贫项目”）。该项目包括甘肃、贵州、四川三个项目省，项目贷款总额1.5亿美元，其中甘肃省贷款6000万美元，国内1:1配套，项目总投资7.2亿元人民币。甘肃省项目区选定在定西、庆阳、天水、平凉、临夏和武威6个市州的陇西、渭源、通渭、岷县、临洮、安定、华池、正宁、合水、环县、张家川、庄浪、静宁、永靖、东乡、古浪16个县（区）实施，全部为国家集中连片贫困县，其中10个（渭源、通渭、岷县、张家川、东乡、永靖、庄浪、静宁、环县、古浪）为甘肃省深度贫困县。项目旨在通过加强贫困地区农民合作组织建设，提升农产品生产价值链，探索贫困地区产业扶贫模式，实现农户可持续增收的发展目标。该项目于2015年9月启动实施，项目建设期限5年，原计划于2020年底竣工，2021年6月关闭账户。按照世行项目管理要求，2018年启动项目中期调整并通过世行批复，项目展期一年，将于2021年底竣工，2022年6月关闭账户。

截止2020年12月，全省世行六期扶贫项目累计完成建设投资6.73亿元人民币，其中世行贷款资金3.68亿元，国内配套资金3.05亿元，占项目总投资目标的89.47%。在四个分项目建设内容方面，“综合产业链发展分项目”已完成6.18亿元，占该分项目投资目标的96.12%；“公共基础设施与服务支持分项目”已完成4185万元，占该分项目投资目标的70.74%；“项目管理与监测评价分项目”已完成291万元，占该分项目投资目标的20.34%；计划于项目收尾阶段启动实施的“产业扶贫机制研究和应用推广分项目”也已完成了采购信息公示、评标等环节，目前已进入合同谈判阶段，计划将于近期启动实施，2021年底前完成成果报告。全省累计完成43次提款报账，已提款报账金额达到5067.73万美元（含600万美元周转金），占全省6000万美元项目贷款总额 84.4%，项目总体实施和提款报账进度位居全国三个项目省首位。

全省16个项目县区已建成262个世行项目合作社，全部完成任务目标，其中170个合作社已开始盈利，占项目合作社总数66.80%，实现盈利总额2027万元，151个合作社开始分红，占项目合作社总数57.64%，分红金额达到1156万元。全省已建成世行项目合作社共覆盖287个行政村，入社贫困人口达到148773人，占组建合作社项目区贫困人口总数93.37%，项目直接受益人数已达到20.15万人。自项目实施以来，已建成了一批运行管理规范、带贫益贫效果明显的示范合作社，其中渭源县田园牧歌合作社于2020年顺利入选全球减贫案例，有效发挥项目示范作用，为巩固脱贫成果，夯实乡村振兴产业基础注入了强大活力。

二、绩效评价概述

绩效评价小组依据《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》，围绕与本项目发展目标（PDO）密切相关的政策关联性及项目运行管理效率、预期效果及可持续性四个方面内容，设计了四个绩效评价准则并相应辅以不同权重，既“相关性（20%）、效率（50%）、效果（20%）和可持续性（10%）”，采用基于层次分析的模糊综合评价方法，根据实地调研获取的相关数据，对以上四个评价准则进行加权统计分析，得出项目绩效综合评价结论。

本次绩效评价的对象是各类参与项目实施的利益相关者，绩效评价小组通过采用案卷研究、实地调研、面访座谈和问卷调查等方法获取各类实证资料（数据、文件、图、影像），全面开展《世行贷款甘肃省贫困片区产业扶贫试点示范项目》评价，并形成项目绩效评价报告（讨论稿）。近期该讨论稿已通过省上财政、扶贫等相关部门，以及相关项目市州、项目县区项目实施单位的意见征询，经修改形成了项目绩效评价报告（最终稿）。

三、绩效评价结论

本项目绩效最终评定为“实施顺利”。

（一） 相关性——“高度相关”

评价结果显示，在相关性方面的绩效等级最终评定为Ⅰ级--“高度相关”，说明本项目目标明确，内容设计高度符合当前国家、甘肃省及地方所在行业和区域的发展战略和政策重点；且项目所提供的产品和服务能够满足当前国家及地方所在行业和区域经济社会发展的实际需要。

（二）效率——“效率高”

在效率方面，绩效等级最终评定为Ⅱ级——“效率高”，说明本项目总体产出效率能较好地促进项目进一步发展。项目计划和实际的实施周期吻合度较高；项目的资金预算和使用合理，有完整的融资计划；内部控制到位并能保证项目有效实施；项目内容设计和实施机制能有效节约成本，一定程度上扩大了项目成效。但由于部分管理人员经验不足，个别项目设计的目标市场定位不准确、合作社主导产业与项目产出稍有偏差，导致合作社盈利能力差异较大，特别是部分种植类为主的合作社前期盈利困难，预计在3-5年内会有好转。

（三）效果——“效果满意”

在效果方面，绩效等级最终评定为Ⅱ级——“效果满意”，说明项目实施产出效果较突出，能有效促进绩效目标的实现；项目目标受益群体定位准确，预计实际受益群体跟目标受益群体吻合程度高。但受新冠肺炎疫情影响，部分项目实施受阻，如无法直接监督项目的实施情况等，导致项目实施或工程建设机制在规定时间内绩效目标的实现程度一般，同时，一些地区肉品销售受到市场波动而滞销，影响了产业链发展。

（四）可持续性——“可持续”

在可持续性方面，绩效等级最终评定为Ⅱ级——“可持续”，说明本项目实施可持续性较强，无论是项目资金还是还款机制，都能较好地满足合作社长期发展的可持续性，社员们也对继续发展合作社有强烈意愿；且政府一直秉持脱贫不脱政策的原则，将继续加强政策、人力等方面的支持力度。同时，项目完工后，项目管理机构和制度仍将存在，管理人员工作经验不断提高，更有利于合作社长期发展。

四、经验教训及建议

（一）项目亮点和经验

一是项目设计理念先进，选题准确，而且设计的项目发展目标与国家全面打赢脱贫攻坚战总体战略部署目标一致，进一步有效提高了项目预期成效。本项目2013年进入准备期，2015年9月启动实施，原计划2020年结束。国家2013年提出精准扶贫精准脱贫方略，到2020年实现全面打赢脱贫攻坚决战，这在时间和目标方面是完全一致的。在选题方面，贫困地区产业发展和农民组织化建设薄弱是实现贫困人口可持续稳定增收的关键瓶颈，项目选题精准。项目实施以来，经过项目建设初期的艰难探索，特别是经过项目中期调整，借助全省脱贫攻坚政策支持在贫困村建立农民合作社的政策推动，逐步探索出了一套适合贫困地区农民合作社建设和规范运营的方法和程序，通过项目建设不仅有利助推了全省决战决胜脱贫攻坚，而且为下一步巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接依然发挥有效示范引领和带动作用。

二是通过参与合作社项目实施和管理，贫困人口的自我发展能力得到显著提高。发展合作社是提高贫困地区贫困人口自我发展能力的重要载体和平台。合作社项目的实施过程，就是合作社理事长、社员能力提高的过程。世行贷款项目从编写项目投资建议书开始，到盈利分红方案的制定，再到招标采购、财务建账和运营管理等环节，都强调合作社的深度参与，把合作社规范运行和提质增效作为重点建设内容。特别是本项目还专门设计了“合作社自采”方式，赋予合作社自我管理、自我学习、自我发展的能力提升平台，合作社可持续发展能力得到显著提升。

三是初步形成了一些运行有效、可盈利、可分红、带贫效果显著的合作社发展模式。经过五年多的项目实施，全省16个项目县区已组建262个合作社，其中170个（66.80%）已盈利，151个（57.64%）已分红。部分项目县建成一批有效运行的世行项目合作社，并尝试建立联合社，探索建立了较为完善的合作社带贫、益贫机制。通过将投入到合作社发展项目中的项目资金投入折股量化到贫困社员头上，并通过建立合作社与社员之间的利益共享和约束机制，既有效防止了“垒大户”，也防止了“养懒汉”现象发生。例如渭源县田园牧歌等合作社的利润分配和带贫模式就值得进一步深入研究和推广，该合作社已入选全球减贫案例。

（二）项目潜在风险隐患

一是因政策环境变化，项目建设初期部分项目县存在领导重视不够，工作推进难度大的问题。因甘肃省世行六期扶贫项目16个项目县均是国家集中连片特殊困难贫困县，且其中10个县列入全省23个深度贫困县。在项目建设初期，这些项目县脱贫攻坚任务异常艰巨，致使部分项目县的领导对世行项目实施重视不够、认识不清，没有将世行扶贫项目作为大扶贫的一项重要内容进行统筹、安排、部署、落实。部分项目县在项目实施初期成立的项目实施机构能力进一步弱化，全省各级项目办都不同程度存在人员力量不足、熟悉业务的骨干被抽调、现有人员不稳定的问题，导致项目推进困难大，项目实施进度普遍滞后，这也是项目延期的主要原因。

二是项目机构人员能力有待提高，创新动力不足。本项目是探索贫困地区产业扶贫模式的一个示范性项目，与以往常规扶贫项目不同，是支持贫困地区农民组织化建设的创新性项目，对各级项目办管理人员都是一个挑战。此外，面对国家对扶贫资金使用管理和绩效的审计要求越来越严格，在这种大的政策环境下和责任压力下，各级项目办业务人员“不稳、不懂、不敢”现象比较突出，实施创新示范项目的动力明显不足，这些问题在项目建设初期表现较为突出，很大程度上影响到项目的整体实施进度。

三是“合作社”建设项目的不确定性和高风险性难以回避，个别项目管理创新举措难以落地。本项目是世行在中国扶贫领域合作的第六个机制创新项目，旨在通过在贫困地区探索示范合作社建设和农业价值链模式，创新贫困地区产业扶贫模式。在世行《项目评估文件》中，对本项目机构能力、项目设计和项目可持续性的风险评级均为“高风险”，项目总体执行风险被确定为“高风险”级，同时为了体现项目示范效益和创新性，在世行贷款提款报账管理中，除按常规在省财政部门设立周转金专户以外，还创新举措在16个项目县财政部门设立了二级专户。在项目实施过程中，实践证明以上“高风险”因素相关问题表现较为突出，特别是因基层项目执行机构能力不足，本项目创新设立的县级二级账户无法有效运行，成为制约提款报账进度的主要原因。2019年以后，经省级财政、扶贫部门与世行进一步沟通，最终同意取消二级账户，此后项目提款报账进度明显加快。

（三）对策和意见建议

为确保如期实现项目竣工，实现预期项目发展目标，在当前巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接关键时期，持续发挥世行六期扶贫项目合作社的示范引领作用具有十分重要的意义，具体提出以下建议：

一是持续加强领导重视和机构稳定，确保高质量完成项目建设任务，实现预期项目发展目标。在项目建设临近竣工之际，要尽量避免项目启动实施初期，因领导不够重视、人员不稳定等因素造成无法完成项目进度问题发生。同时加强业务指导培训，提升各级项目管理人员业务能力，降低项目无法如期竣工和实现预期项目发展目标的风险。

二是提升合作社经营能力短板，完善外聘机制，用好第三方咨询服务力量。针对目前全省世行项目合作社运行管理中能力不足的突出问题，建议各项目县用好第三方咨询服务力量，为合作社盈利能力建设、外部审计、生产技术指导提供专业咨询和技术支持，确保合作社运营提质增效。

三是抓紧解决分项目实施进展不平衡问题，加快推进应用研究分项目，加大典型案例总结和宣传力度。在确保如期全面完成项目建设任务基础上，尽快发掘、提炼和推广一批可适用、可复制的合作社产业带贫新模式和案例，打造更多类似“渭源县田园牧歌养殖合作社”入选全球减贫案例。建议充分发挥国际金融组织发展平台作用，以“走出去”的方式推广“中国减贫方案”甘肃案例，与其他发展中国家分享发展经验，讲好“中国减贫故事”，推进全球减贫事业发展。

四是在未来乡村振兴国际合作领域，建议持续加大国际金融组织贷款对甘肃支持力度。全面打赢脱贫攻坚战之后，乡村振兴将成为我国中西部地区统筹城乡发展、缩小城乡差距的新经济增长极，在未来规划与国际金融组织合作中，建议进一步加强与国家“十四五”规划有关乡村振兴发展战略的有效衔接。在乡村振兴发展的进程中，通过加强与国际金融组织合作，借鉴国际社会先进理念和发展经验，探索符合我国实际的乡村振兴发展模式是十分必要的。甘肃省是我国欠发达重要省份之一，尽管目前已实现脱贫，但与其他发达省份相比，经济社会发展水平差距依然很大，建议优先得到国际金融贷款项目支持，有利于放大国际发展合作成效。