摘要：随着国家发改委、住建部联合推行EPC总承包，一种与国际接轨的新型项目工程总承包模式正在行业间广泛应用、迅猛推进。但由于承包模式的有待完善、管理办法的相对滞后、造价体系的法规缺失，加之招标阶段的不规范、合同约定的不全面，从而导致在当前EPC工程结算中出现诸多难以解决的争议，已严重影响了合同双方的合理利益。本文结合实际工作中的典型案例，分析存在的问题及成因，提出化解的技术措施，以促进EPC总承包设计、生产、施工深度融合，健康发展。

关键词：EPC总承包；工程结算；争议处理；技术措施

一、引言

当前，EPC模式已成为工程建设的主流模式之一。EPC总承包既是接轨国际大环境的发展要求，也是总承包方能通过设计、采购、施工的深度融合，围绕功能目标设计、采购、施工，使得更优的价格获得更大功能的满足，促进性能、生命周期质量大幅提高和建设周期的缩短、项目生命价值提升，实现价值功能最大化。因此，运用好EPC管理模式，发挥从咨询规划到建设管理的一体化服务能力、高端技术保障能力和风险管控能力，能为业主提供更多的服务价值^[1]。然而，在实际的EPC总承包项目结算审计中，问题矛盾凸显，结算争议不断，已严重影响和制约着EPC工程总承包模式的健康发展，亟待认真应对、有效破解。为此，笔者根据EPC项目工程实际结算案例，归纳出结算中常见争议焦点及典型问题，从健全价格体系的法律法规、规范招标阶段的操作行为、严谨合同约定和履约的实施到位、落实相关人员的管理责任等方面，提出规避结算争议的可行性化解措施，供大家在今后工作中参考。

二、EPC 项目结算常见争议问题

1、价格体系的法律法规不健全，给项目结算带来意见分歧

尽管国家在不断完善EPC总承包系统建设，印发了《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规[2019]12号），出台了《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）等制度文件，但涉及EPC总承包价格认定上具体办法较少，政府在EPC招标条件上也缺少规范性政策引领。特别是在引导EPC健康发展，加强决策阶段的准确性和可行性、研究报告的审批流程还没有严格规范，众多理论性或形式上的可行性研究报告被广泛应用于实际操作,对价格的控制缺少相对应的实际制约方略。加之在概算时没有类似工程价格参考，使得招标时如何合理确定招标限价，实施中采用的新材料、新工艺、新设备如何确定合同价，结算时设计优化产生高额利润是否调整合同价，中标价格严重偏离市场价格规律是否可以调整合同价等细节问题上没有准确定位，给项目结算产生问题或分歧意见时，难以寻求到法律法规或政策支撑依据。

2、招采阶段的操作行为不规范，给项目结算埋下潜在隐患

由于建设方在决策阶段的不严谨、目标不具体、提供前期资料不完善等因素，使得招标代理机构很难完整掌握建设意图,加之专业人员的素质参差不齐，EPC项目招标没有比较全面的示范文本，导致招标文件约定不具体、风险考虑不全面、报价体系不完整，给结算埋下争议隐患^[2]。主要表现在以下“七不”：

（1）项目范围交代不清楚。一方面，委托方对自身的项目范围不清晰，或交代方式不正确。甚至有的以简单的口头方式交代，不系统、不全面、不规范，有将红线外的内容也纳入总承包报价的内容。另一方面，代理机构对项目情况了解不深入，对委托方交代的内容存在遗漏，或者专业水平能力薄弱，对配套内容掌握不全面。如某厂房EPC招标，招标文件中只说含供配电系统，并没有说明从红线外200米处的变压器起所有关于供配电系统的内容，施工单位只认为配电系统为红线范围内附近配电柜接到配电房下端口，再送至各功能用房，其余内容不含在总包范围内，结算时对系统范围产生争议。

（2）基础资料提供不完整。由于委托方提供的目标任务书不详细，如对房屋空间、设备性能主要参数、材料品牌品质等要求事先欠详细全面规划，某些项目甚至可行性研究报告都由EPC总承包单位负责编制。项目没有初步设计方案就采用固定总价招标，招标代理机构起草招标文件时又缺失更专业的具体细化内容，特别是工业项目的设备，只有初步指标数据，而没有详细性能数据、生命周期等要求。招标完成后，中标的设备委托方认为招采不符合具体要求，重新补充追加后，施工单位提出加价，双方产生争议。又如房建项目招标时没有明确空间要求，中标后经对层高进行细化分析，招标时设定的建筑面积满足不了设备运行空间要求等,设计的图纸与招标要求无法达成有机统一,导致施工方要求追加成本,带来固定总价合同难以实现的困惑。

（3）项目体系报价不明晰。当前许多EPC项目，招标时对项目设计任务清单不重视，缺乏对报价体系的明确划分，所有内容均以建筑面积考量，对报价特征缺少明确规定^[3]。如①固定单价EPC合同招标的某路面无任何项目特征，按面积报价484元/m²，对基层、结构层、面层是如何设计的均没有具体方案；②室外电子大屏以1项报价30万元，对大屏尺寸、像数点间距、模块、灰数等级都没具体特征要求；③某建筑物固定总价合同EPC招标，总承包单位内装按1项报价 408.8万元，无任务具体设计要求及装修具体说明；④室外景观1项19.45万元，仅在房屋周边有简单的设计，而对总包范围内其他地面无任何规划设计。如此等等，都会导致结算无法计量计价考核、矛盾争议加大。

（4）不平衡报价计量不可控。EPC工程报价与平行发包的工程量清单报价相比，不平衡报价的范围更广泛，报价的差额比例更大^[4]。常见的方法是不可缺少实施的项目单价严重偏高，可减少的项目单价偏低；合同约定不调整的措施费用偏大，可调整的清单或定额计量的报价偏小。如某污水处理厂固定总价招标，固定实施的药剂间、配电房中标价高达*****元/m²（按定额标准计价不足4000元/m²），固定实施的沉淀池中标价为212万元/座（按定额标准计价仅60多万/座），而其他设计有而未实施场地、道路、堤阐等中标价不足标准定额计价的32%，如果按中标价结算，显然有失合理。

（5）综合风险分析不全面。一些招标文件在招标阶段并没有考虑到“业主在项目决策阶段完善方案带来的调整风险、施工过程中设计与施工不配套带来的质量风险、分包商选择失误带来的工期风险、报价中缺项漏项或不详细引发的设计风险、设计规范引用不正确引起的合规风险、合同中内容不全或约定不合理的履约风险、预算外费用估计不足的结算风险”等，特别是招标文件中对不可预见的施工障碍，因为技术处理而增加费用，并将增资风险直接转嫁给总承包单位，往往争议不断，难以审计结算。如某项目按初步设计方案招标，报价按10+9米预应力砼桩报价，由于设计师不了解住房城乡建设部2019年第212号公告的《建筑工程抗浮技术标准》，JGJ476-2019行业标准已于2020年3月1日起实施，图纸审查后改成12+12米的桩基，两者相差1000多万，这本身属总承包的设计风险，但总承包单位拒不承认，以不同意加价不再施工，导致工期拖延。又如某市区EPC固定总价合同，设计任务书中要求投标人按不超过3KM自行考虑土方处置费用，实际施工中在3KM内无法寻到土方处置点，最终在20KM外处置，费用增加，结算时产生争议。

（6）价格调整方略不明确。一些招标文件对项目结算的价格调整并没有明确的具体规定^[5]。一是在固定总价合同中对工程量偏差超过一定幅度是否可以调整，如何调整并无明确的规定；二是对不平衡报价出现明显的不合理性时是否可以调整，如何调整并无明确的规定；三是一些总承包企业设计内容有意规避政府信息价的内容，报价明显脱离市场价值规律，招标文件并无约束措施和具体的调整办法；四是对重复计量、错项、漏项等是否可以调整，如何调整无事先约定。如某城改外墙涂料项目EPC固定总价招标，中标单价100元/m²，中标工程量为7000m²；按施工标准的定额价仅38.42元/m²，实际竣工的工程量*****m²，结算是否调整，怎么调整产生争议。

（7）项目工期确定不合理。某4.8万m²医院EPC项目，地下一层，地上6个6层单体，招标时约定工期1045天，中标工期845天，实际定额工期524天，项目进场开始施工时政府要求调整工期为一年，施工单位中标价为4.63亿，项目实施初期未按规定实行专家论证，施工至300天时，施工单位提出因压缩工期增加投入1.89亿元，不达成共识，拒绝按期交付。

3、合同签订的内容约定不严谨，给项目结算留下问题把柄

EPC总承包合同一般采用示范文本或由招标代理公司起草，作为招标文件的附件。但由于少数代理机构人员的专业性不强，对专用条款约定不全面，对委托方、总承包方责任划分不清晰，对招标投标评标过程中留下的争议隐患缺少事前约定和事后补充，导致结算争议屡见不鲜。如招标文件设定不切实际的风险无限转嫁，示范合同中包含不对称、不公平的霸王条款，没有不合理报价的调整办法等等。

4、合同实施的履约尽责不到位，给项目结算平添争议事端

一方面，合同履约缺失诚信。在项目中标后实施过程中，某些总承包企业在高额利益的驱动下，不以品质为宗旨，而以利益为目标。装配率减少了，道路基层厚度变薄了，节保温材质变差了，两层防水改一层了，高档品牌产品变低档品牌产品了，苗木胸径变小了，乔木变少了、灌木变多了，属于总承包的设计责任转嫁成建设方要求了，等等。更可怕的是内外勾搭，招标文件采用按实结算约定下浮率，有信息价材料执行信息指导价，没有信息价的市场询价不下浮，理论上可行，但实际操作中，EPC总承包单位往往多设计为非标准规格材料或特种苗木，可询价的可追溯源较少，有些设备材料早已被报备，结果询到的价格是平常市场价格的至少1.3倍以上。如某项目工程桩，不设计技术成熟、节能的管桩，而设计为非国标的实心方桩，且要求方桩采用抗渗砼，平时市场价160-180元/m的方桩，询价结果260-280元/m；又如平时不足80元/m的热浸塑管询价结果240元/m；再如48元/m²的防水材料询价成105元/m²等等。

另一方面，索赔与签证有失规范^[6]。表现在①本身属于总承包单位承担风险的内容，作为变更内容办理签证，如设计本身应考虑屋面保温要求，实施中增加屋面保温，作为变更增加办理签证；②放大建设方提供资料不全面、不完全的责任，忽视一个有经验的承包商应当承担的风险，如改变降水方案，明沟明塘的处理，办理签证增加费用结算；③脱离实际施工情况，过分强调总价合同中措施费不调整，原设计支护桩基坑支护，实际放坡，办理签证总价不调整；④签证不实，不存在淤泥开挖的签证成淤泥开挖；30cm道路基层，签证为30+30cm；重要节点双层防水签证成满布双层防水等等。

三、解决问题的建议与措施

针对上述EPC 项目结算常见争议问题，要从制度完善和规范运作入手，堵住源头，关注细节，重抓过程，标本兼治，有效化解。

1、建立健全价值功能评价体系。EPC总承包与平行发包项目相比，建设方不再完全主导设计，而设计决定着项目造价的75%～95%，选择不同的造型、不同的结构、不同的材料（包括品牌）、不同的施工工艺等都会给造价带来很大的差异。因此，建立一套完整的设计阶段的价值功能评价体系来合理确定工程造价，是EPC项目结算审计减少争议的有效路径之一。以住宅为例，如果单纯以建筑面积衡量项目造价显然有很多的不合理性，还应考虑使用面积、公摊面积、配套车库面积、可销售面积、人防工程面积、装修标准、功能使用合理性、空间气流的舒适性、长期使用的能耗损失等等；仅以马桶为例，不同品质的马桶价格相差几倍仍至几十倍，单一以使用功能来衡量显然不合理，要通过住宅建设设计阶段的价值功能评价体系，合理确定工程造价。

2、加强项目决策阶段价格控制。EPC项目结算矛盾众多的源头来自于项目决策阶段不严谨不全面。要加强可行性研究报告实质性审批，给项目决策阶段留有足够的时间让专业人士充分研究讨论、决策；要加强招标结束后方案变更处理，杜绝结算方式突破招标约定结算口径的基本条件，加强对固定总价合同中基本元素的约定，对原设计的内容与报价的内容无法对应的，约定有利于建设方价格控制措施且可操作；要加强项目决策阶段细化管理，不仅要明确项目的初步方案、单项工程投资目标，还要明确单位工程项目投资的功能要求、品质要求、质量要求、竣工交付要求，宜细化到结构主要类型、装修标准、使用主要材料的品牌品质。只有强化了决策阶段的价格控制才能从源头上减少项目结算的矛盾产生，实现有效的造价目标控制。

3、强化招采阶段公共平台建设。强化招标阶段的规范性运作，是消除EPC结算争议事前控制的重要手段和有效办法。一要规范招标入场的条件。明确EPC招标具备的基本条件，围绕项目决策初步成果和目标进行公开竞标，不能把招标投标的公正平台变成履行招标流程的交易市场。二要制定相对规范的招标文件范本。招标过程中明确招标范围、合理约定总承包人可承担的风险、统一的报价清单和工程量计量规则、设计图纸变更认定与承担的责任、质量价格偏离的认定与调整的办法、合同价不可调整的情形、合同价允许调整的内容与幅度、争议解决的途径等。三要规范清标、报价评审和注重标后分析。拒绝无设计具体内容的报价、重大事项漏项的报价、同一工作内容重复报价、严重偏离市场规律的报价、无具体特征表述内容和价格组成的以项报价等。四要强化合同管理。采用标准施工总承包合同范本，针对项目特征细化专用条款约定，以质控价，以价格控制目标合理制定设计标准。

4、加大施工阶段价格管控。强化设计图纸审查的规范性，减少设计变更签证；变更签证前加强方案的价格比选，合理控制价格调整，对功能性与非功能性变更的内容，要分析是属于承包商原设计不足的责任还是建设方新要求的原因，分清责任比例后，再确定是否可以办理签证以及如何办理签证。所有签证要遵循实事求是的原则，保留过程审批的原始资料和影像资料。

5、加强审计人员思维转型。EPC项目的工程审计不同于工程量清单报价审计或定额计价审计,不能简单地核算单个分部分项工程量清单的量与单价,而要审核整个项目的设计、建设、价值体现。在审查变更签证、施工索赔时，要将属于施工总承包设计责任的内容不予结算；同时对设计方案优化的获利不予扣减；此外对于施工实施过程中由于时间、空间的不确定性造成的工期拖延和费用增加、以及分包商选择失误等原因造成工期拖延、成本增加等不利影响要划责任，严格按合同约定结算。

6、建立绩效评价责任体系。建立绩效评价责任体系对EPC项目健康发展意义十分重大，要从建设项目的视角,按照实际项目运行程序,梳理整合分析每个阶段的造价控制工作及其成果,选择比较关键性的评价指标，作为责任体系的质价评价依据。同时，进一步加强EPC总承包推行实施过程中各类从业人员履职尽责的考核，与其晋升、评先选优紧密挂钩，有效杜绝各阶段、各环节不按有关规章制度执行等情况发生，把EPC项目审计结算争议扼杀于萌芽之中。

四、结束语

推进EPC总承包模式是我国建筑业实现“降本增效”和“转型升级”的必然发展大势。作为服务于EPC总承包项目结算审计部门，更应当紧跟时代发展的步伐，从全局观出发，从维护国有资金的权利出发，从维护公共竞争平台的公平性出发，进一步加强对EPC总承包项目结算审计的研究，保证结算的相对合理性和科学性，切实解决EPC工程结算中的各类问题和纠纷，保障和促进EPC总承包的健康发展。

参考文献:

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